25.10201825 octobre 2018

Eolien : l’autorité de la chose jugée ne doit pas être ignorée

Par Maître Lucas DERMENGHEM (Green Law Avocats)   Par un arrêt rendu le 12 octobre dernier mentionné aux Tables du Recueil Lebon (CE, 12 octobre 2018, n°412104), le Conseil d’Etat a apporté des précisions sur la portée de l’autorité de la chose jugée et sur les circonstances dans lesquelles celle-ci est susceptible d’être remise en cause. Cette décision doit également être remarquée en ce qu’elle contribue à la sécurisation des projets éoliens, lesquels font souvent l’objet de recours contentieux « à rallonge ». A cet égard, elle constitue un complément à l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme qui prévoit que dans l’hypothèse où un refus de permis de construire est annulé, sous réserve que la demande soit confirmée dans les six mois suivant l’annulation définitive, le service instructeur devra ré-instruire la demande, et ne pourra la refuser qu’au regard de l’état du droit au jour de la demande initiale. Les faits sont relativement simples : le 8 juin 2007, une société avait déposé une demande de permis de construire un parc éolien sur le territoire de la commune de Vesly (Eure). Estimant que le projet portait une atteinte au paysage environnant au sens l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur, le préfet de département avait refusé de délivrer le permis. Son refus avait cependant été annulé par le Tribunal administratif de Rouen par jugement du 4 novembre 2010, qui a estimé que le projet n’était pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants. Ce jugement est devenu définitif. A la suite de ce jugement, le préfet de l’Eure était donc contraint de ré-instruire la demande de permis de construire et a cette fois-ci décidé de le délivrer à la société pétitionnaire. Mais l’autorisation d’urbanisme a alors fait l’objet d’un recours par la commune de Vesly, devant accueillir le projet. Le Tribunal administratif de Rouen a cette fois prononcé l’annulation du permis de construire au motif qu’il avait été pris à l’issue d’une procédure irrégulière. En appel, la Cour administrative d’appel de Douai a infirmé ce motif unique d’annulation retenu par les premiers juges. La Cour a décidé néanmoins de rejeter l’appel en considérant que le projet portait atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants au sens de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, sur la base de nouveaux documents qui n’avaient pas été produits lors de l’instance antérieure (en l’occurrence de nouveaux photomontages). Saisi du pourvoi en cassation de la société pétitionnaire, le Conseil d’Etat va considérer que l’autorité de la chose jugée, qui s’attache tant au dispositif du jugement d’annulation du Tribunal administratif de Rouen qu’à ses motifs, faisait obstacle à ce que, en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait, le permis de construire sollicité soit à nouveau refusé par l’autorité administrative ou qu’il soit annulé par le juge administratif pour un motif identique à celui qui avait été censuré par le Tribunal administratif de Rouen le 4 novembre 2010, en l’occurrence l’atteinte paysagère. « Considérant que l’autorité de chose jugée s’attachant au dispositif de ce jugement d’annulation devenu définitif ainsi qu’aux motifs qui en sont le support nécessaire faisait obstacle à ce que, en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait, le permis de construire sollicité soit à nouveau refusé par l’autorité administrative ou que le permis accordé soit annulé par le juge administratif, pour un motif identique à celui qui avait été censuré par le tribunal administratif » Puisque le Tribunal avait jugé que le projet n’était pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, seul un changement du projet ou des caractéristiques des lieux avoisinants aurait permis à l’administration ou au juge de porter une appréciation s’écartant de l’autorité de chose jugée. Or, le Conseil d’Etat constate qu’il n’en est rien. La seule circonstance que de nouveaux photomontages produits faisaient notamment apparaître une forte covisibilité entre les éoliennes et un monument historique ne constitue pas une modification de la situation de fait susceptible de remettre en cause l’autorité de chose jugée. Comme l’indique M. le Rapporteur public Guillaume Odinet dans ses conclusions rendues sous cette affaire, « s’il suffisait de produire des pièces complémentaires pour faire obstacle à l’autorité de chose jugée, il ne servirait plus à rien de juger ».

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07.08201810 août 2018

Le « rescrit juridictionnel » une révolution du contentieux de l’urbanisme ?

Par David DEHARBE (Green Law Avocats) david.deharbe@green-law-avocat.fr L’Assemblée nationale a adopté définitivement, le 31 juillet 2018, le projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance. Les députés sont revenus pour l’essentiel à leur texte de nouvelle lecture. Le souci de sécurité juridique a accouché d’un nouveau dispositif prévu à l’article 54 de la loi adoptée qui dès lors qu’il est applicable à urbanisme mérite que l’on prête toute notre attention : le « rescrit juridictionnel ». Cette procédure juridictionnelle préventive permettra à l’auteur d’une décision d’urbanisme non réglementaire (PC, Permis d’aménager, non opposition à DP…) ou à son bénéficiaire d’en obtenir une déclaration de régularité opposable aux tiers. Ce « rescrit juridictionnel » va être expérimenté pendant trois ans dans le ressort de quatre tribunaux administratifs au plus. Plus largement le dispositif est ouvert au bénéficiaire ou à l’auteur de décisions précisées par un décret en Conseil d’État, prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur. En revanche remarquons que le rescrit juridictionnel n’est pas applicable aux décisions prises par décret. La demande en appréciation de régularité est formée auprès du Tribunal administratif dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision en cause. Elle est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d’intervenir à la procédure. La demande est présentée, instruite et jugée dans les formes prévues par le code de justice administrative, sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires. Elle suspend l’examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l’exclusion des référés ( prévus au livre V du code de justice administrative). Le tribunal statue dans un délai fixé par voie réglementaire ; il devra être court et de l’ordre de quelques mois si l’on veut que le dispositif soit efficace, sinon il n’aura aucun intérêt. Le Tribunal se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d’illégalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris s’il n’est pas d’ordre public. La décision du tribunal n’est pas susceptible d’appel mais peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation. Si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision. Par dérogation à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, si elle estime qu’elle est illégale, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée. Ce dispositif pourrait bien révolutionner le contentieux de l’urbanisme :  il permettrait une fois la déclaration de régularité obtenu de décourage les recours dilatoires sur le fonds en exposant leurs auteurs à des amendes pour recours abusifs et même à des dommages et intérêts substantiels. Pour autant ce rescrit juridictionnel deviendrait un passage obligé comme l’est un peu le référé préventif en droit de la construction. Finalement c’est un beau paradoxe manié par ceux qui considèrent que le contentieux de l’urbanisme ralentit inutilement le développement des constructions : on soigne le prétendu mal par le mal en systématisant le passage devant le juge. On attend avec impatience le décret d’application et le lancement de l’expérimentation. Il appartient en particulier à un décret en Conseil d’État : d’abord, de préciser les décisions pouvant faire l’objet d’une demande en appréciation de  régularité,  en  tenant  compte  notamment  de  la  multiplicité des contestations auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu. ensuite, de fixer les modalités d’application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles   les   personnes   intéressées   sont  informées,  d’une  part,  des  demandes  tendant  à  apprécier  la  régularité  d’une  décision  et  de  leurs  conséquences  éventuelles  sur  les  recours  ultérieurs  et,  d’autre  part,  des réponses qui sont apportées à ces demandes par le tribunal.

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29.0520185 octobre 2018

L’intérêt à agir contre un PC éolien : la visibilité ne suffit pas !

Par Maître Sébastien BECUE (Green Law Avocat) Par un arrêt daté du 16 mai 2018 (n°408950) le Conseil d’Etat a envoyé un message fort aux juridictions du fond sur les conditions d’appréciation de l’intérêt à agir à l’encontre d’un projet de parc éolien. En appel, la Cour (CAA Nantes, 1er février 2017, n°15NT00706) avait considéré que des propriétaires d’un château situé à 2,5 kilomètres d’un parc éolien disposaient d’un intérêt à agir à l’encontre du permis de construire en autorisant la construction dès lors qu’il ressortait notamment de l’étude d’impact que le parc « sera visible de la façade ouest du château » et ce « alors même que cette visibilité n’apparaît qu’à partir du deuxième étage de l’édifice » Puis la Cour avait annulé l’arrêté pour insuffisance de l’étude d’impact, en tant que le pétitionnaire avait omis, d’une part de citer un monument historique situé dans le périmètre approché des éoliennes, et d’autre part d’analyser l’impact du parc sur ce monument. Saisi de la question, le Conseil d’Etat considère que la « Cour a donné aux faits ainsi énoncés une qualification juridique erronée » en jugeant que les requérants disposaient d’un intérêt à agir suffisant dans ces conditions. Il décide ensuite de régler l’affaire au fond : à partir des mêmes pièces, il estime que les requérants ne sont pas recevables dès lors qu’ils « ne justifient pas, au regard tant de la distance qui sépare le château du site retenu pour l’implantation du projet éolien que de la configuration des lieux, d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ». Ainsi, la seule visibilité du parc ne suffit pas : doivent aussi être pris en compte les critères de la distance et de la configuration des lieux. Il est essentiel de relever que la décision est fichée dans les tables du recueil Lebon comme une décision d’espèce présentant un cas d’absence d’intérêt à agir à l’encontre un permis de construire des éoliennes. Tout aussi cruciale est la précision dans les références selon laquelle cette décision doit être rapprochée d’une précédente, datant de 2005, aux termes de laquelle le Conseil d’Etat, statuant alors en référé, avait là aussi réalisé un contrôle très précis de l’intérêt à agir à l’encontre d’un permis de construire un parc éolien (CE, 15 avril 2005, n° 273398). Le Conseil d’Etat avait alors considéré que le premier juge avait dénaturé les pièces du dossier en écartant la recevabilité de la requête de deux requérants sur trois au motif que « les éoliennes ne seraient pas directement visibles de leurs propriétés », alors même qu’il « résultait pourtant des pièces du dossier qui lui était soumis, notamment des photomontages produits par la société défenderesse, que ces éoliennes seraient, après leur construction, visibles depuis le portail » de leur propriété. S’agissant du troisième requérant en revanche, le Conseil d’Etat avait estimé que le juge des référés ne s’était pas trompé dans l’exercice de son appréciation souveraine en considérant qu’il ne disposait pas d’un intérêt à agir dès lors que les éoliennes n’étaient pas visibles depuis sa propriété, et ce bien qu’elles étaient projetées à une distance de moins d’un kilomètre. Le Conseil d’Etat avait alors apprécié à nouveau le dossier et considéré que les conditions dans lesquelles les deux premiers requérants voyaient les éoliennes depuis leur domicile, dans un « paysage agricole plat offrant une vue dégagée, à une distance d’environ 900 mètres », leur conféraient intérêt à agir. Là encore, les références des Tables sont essentielles : « critère prépondérant : visibilité » et « critères complémentaires : distance – hauteur de la construction – conformation du terrain – nuisances sonores ». Le Conseil d’Etat assume ainsi qu’il existe des critères d’appréciation spécifiques de l’intérêt à agir à l’encontre d’un permis de construire un parc éolien. Le rôle « prépondérant » assigné à la visibilité, parmi les autres atteintes potentielles, est logique : une éolienne est indéniablement plus prégnante dans le paysage que la plupart des constructions. Toutefois, la visibilité ne peut suffire. Encore faut-il que cette visibilité, parce qu’elle va s’exercer dans des conditions particulières dont le juge doit contrôler l’existence, soit susceptible d’affecter le requérant. Même si cette décision est fichée, il semble qu’elle ait été quelque peu oubliée des praticiens et de la majorité des magistrats… Dans beaucoup d’affaires le juge s’épargne en réalité le contrôle tout court, soit parce que le rejet des moyens lui prend moins de temps que l’analyse de la recevabilité d’un nombre élevé de requérants, soit qu’il se limite à la présence d’un seul requérant recevable. Cette décision doit être considérée comme un guide méthodologique : c’est ainsi que le magistrat doit procéder lorsqu’il analyse l’intérêt à agir. Cela signifie également que si le dossier ne comporte pas au terme de l’instruction les documents permettant d’apprécier l’intérêt à agir des requérants au regard de ces critères, alors le magistrat doit rejeter le recours comme irrecevable. C’était l’enseignement de l’arrêt Brodelle : il appartient au requérant de préciser « l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien » (CE, 10 juin 2015, n°386121). A défaut d’une telle démonstration, le recours est irrecevable. Le rejet peut même se faire pour irrecevabilité manifeste, par ordonnance de tri (CE, 10 fév. 2016, n°387507), c’est-à-dire avant l’audience, à condition que le requérant n’ait pas obtempéré à l’invitation de régularisation de sa requête – invitation directe par le greffe, ou indirectement par le mémoire en défense adverse invoquant la fin de non-recevoir (CAA Bordeaux, 7 juil. 2016, n°14BX01560). Les éoliennes sont passées sous le pavillon ICPE mais gageons qu’il en sera de même des recours à l’encontre des autorisations environnementales, dès lors que les critères de détermination de l’intérêt à agir sont semblables dans le contentieux des installations classées : « il appartient au juge administratif d’apprécier si les tiers personnes physiques qui contestent une décision prise au titre de la police des installations classées justifient d’un intérêt suffisamment direct leur donnant qualité pour en demander l’annulation, compte tenu des inconvénients et…

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07.0320187 mars 2018

Association « fictive » et intérêt à agir en contentieux de l’urbanisme (TA Bordeaux, 13 février 2018, n°1704571)

Par Maître Sébastien BECUE (Green Law Avocats) Par une « ordonnance de tri » du 13 février 2018 (téléchargeable ici : TA Bordeaux, 13 février 2018, n°1704571), le Tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme manifestement irrecevable pour défaut d’intérêt à agir le recours en annulation d’un permis de construire introduit par une association locale dont l’objet était pourtant la « préservation du patrimoine architectural, paysager et la promotion d’un urbanisme de qualité » sur le territoire de la commune d’implantation du projet. L’association semblait pourtant disposer d’un intérêt à agir suffisant au regard des critères jurisprudentiels dès lors que ses statuts prévoyaient : comme objet statutaire la préservation du patrimoine urbanistique de la commune auquel le projet était susceptible de porter atteinte, et un champ d’action géographique suffisamment limité, le territoire de la commune. L’intérêt à agir de l’association aurait ainsi dû être retenu si le Tribunal s’était cantonné à l’analyse de son seul objet social, superficialité à laquelle les juges sont encouragés (CE, 23 fév. 2004, n°250482). Mais les conseils du porteur du projet furent suffisamment habiles pour proposer aux juges d’aller plus loin en leur proposant de regarder au-delà des documents produits par l’association requérante et de s’interroger sur l’objet réel de l’association, au-delà des déclarations statutaires, pour soutenir qu’elle était pour ainsi dire une coquille vide. Or les pièces produites par le porteur de projet démontrent : que  le président et la secrétaire de l’association sont les gérants d’une société hôtelière située à 800 mètres du projet, que cette société a déjà introduit des recours à l’encontre de délibérations du conseil municipal de la commune d’implantation permettant la réalisation du projet, que les gérants ont évoqué dans la presse leur opposition au projet, et que l’association ne démontre exercer aucun autre activité que ce recours. En conséquence, le Tribunal conclut que l’association « sous couvert » de son objet social, « poursuit en réalité uniquement la défense des intérêts économiques et commerciaux de son président et de sa secrétaire », et ne dispose ainsi « pas d’un intérêt propre à demander l’annulation du permis de construire en litige ». Cette décision s’inscrit dans un courant jurisprudentiel spécifique dont les manifestations sont finalement assez rares (voir CAA Douai, 30 mars 2006, n°04DA00016 ; CAA Lyon, 22 juin 2006, n°06LY00237 ; TA Lille, 19 janv. 2016, n°1510006) aux termes duquel les juges administratifs acceptent de s’immiscer dans les documents et relations de droit privé pour vérifier la réalité de l’objet de l’association. A l’analyse de la jurisprudence, il ressort que  l’immixtion des juges administratifs dans ce domaine qui n’est pas le leur, pour être opportune en ce qu’elle évite parfois de trancher au fond des affaires délicates,  résulte généralement du caractère absolument évident de la fictivité de l’association, comme c’était le cas en l’espèce, les requérants n’ayant pris aucune précaution pour la masquer.

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26.10201731 octobre 2017

Démolition de la construction sans permis de construire du domicile du prévenu et CEDH

Par David DEHARBE (green law avocats) Le droit pénal de l’urbanisme comporte une matière jurisprudentielle assez peu commentée. Le Cabinet suivra désormais l’actualité de ce contentieux qui devient un enjeu pratique plus sensible ses derniers mois. En témoigne cette décision du 31 janvier 2017 n°16-82945 (Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 31 janvier 2017, 16-82.945, Publié au bulletin) : la Chambre criminelle de la Cour de cassation a affirmé la prise en compte de l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et libertés fondamentales (CEDH) relatif au droit au respect de la vie privée et familiale en matière d’urbanisme pénal. Le prévenu avait édifié sa maison à usage d’habitation sans avoir sollicité de permis de construire et violation des dispositions d’un POS et d’un PLU. La Cour d’appel de Montpellier avait alors condamné le prévenu à une amende mais surtout à la remise en état des lieux par la démolition de la construction litigieuse à usage d’habitation. La Cour de cassation reconnaît bien la constitution des infractions. Néanmoins elle note que la Cour d’appel, pour prononcer la démolition de la maison d’habitation, n’a pas recherché si la démolition du domicile du prévenu ne portait pas « une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale et à son domicile, dès lors qu’elle visait la maison d’habitation dans laquelle il vivait avec sa femme et ses deux enfants, et que la famille ne disposait pas d’un autre lieu de résidence ». Le juge pénal devra dorénavant effectuer la balance entre les impératifs d’intérêt général poursuivis par la législation en matière d’urbanisme et les impératifs d’intérêts privés protégés par l’article 8 de la CEDH. Cette précision méritait d’être faite par la Chambre criminelle après qu’une occasion ait été manquée dans une précédente espèce où le moyen avait été soulevé pour la première fois en cassation (Crim., 16 février 2016, pourvoi n° 15-82.732, Bull. crim. 2016, n° 48). david.deharbe@green-law-avaocat

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