Installations hydroélectriques et droits fondés en titre : refus de transmission d’une QPC sur la conformité de l’article L. 214-6 II du code de l’environnement (CE, 8 juillet 2015)

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Marie-Coline Giorno (Green Law Avocat)

Les droits fondés en titre sont des droits d’usage de l’eau attachés à certaines installations hydrauliques (moulins par exemple). Un droit fondé en titre est attaché à une installation hydraulique lorsque celle-ci a été créée avant ne soit instauré le principe d’une autorisation de ces ouvrages sur les cours d’eau. Les ouvrages bénéficiant d’un droit fondé en titre peuvent donc être exploités sans qu’il soit besoin de mettre en œuvre au préalable une procédure d’autorisation ou de renouvellement, sous réserve toutefois du respect de certaines réglementations, notamment de circulation d’espèces migratrices.

A titre d’exemple, sur les cours d’eaux non domaniaux, sont regardées comme fondées en titre ou ayant une existence légale les prises d’eau qui, soit ont fait l’objet d’une aliénation comme bien national, soit sont établies en vertu d’un acte antérieur à l’abolition des droits féodaux (voir, en ce sens : Conseil d’Etat, 5 juillet 2004, Société L. Energie, n° 246929, publié au recueil Lebon).

Les droits fondés en titre bénéficient d’une existence légale. Ainsi, le deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’environnement dispose que :

« Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »

Plus encore, l’article L. 214-6 II du code de l’environnement précise que :

« II.- Les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d’une législation ou réglementation relative à l’eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés en application des dispositions de la présente section. Il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre. » [Souligné par nos soins]

A l’occasion d’un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat tendant à obtenir l’annulation des articles 7 et 17 du décret n° 2014-750 du 1er juillet 2014 harmonisant la procédure d’autorisation des installations hydroélectriques avec celle des installations, ouvrages, travaux et activités prévue à l’article L. 214-3 du code de l’environnement, des requérants ont déposé, par un mémoire distinct, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur les dispositions du II de l’article L. 214-6 du code de l’environnement (dans leur rédaction issue de l’ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 portant simplification, harmonisation et adaptation des polices de l’eau et des milieux aquatiques, de la pêche et de l’immersion des déchets).

Rappelons qu’une QPC soulevée devant le Conseil d’Etat doit être transmise au Conseil constitutionnel lorsque trois conditions sont remplies :

  • la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure ;
  • la disposition contestée n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;
  • la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Le Conseil d’Etat vient de se prononcer sur la question de la conformité à la constitution des dispositions de l’article L. 214-6 II du code de l’environnement par une décision du 8 juillet 2015 (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 08 juillet 2015, n°384204, Inédit au recueil Lebon, consultable ici). Il s’agit de la décision présentement commentée.

En premier lieu, les requérants soutenaient que les dispositions contestées portaient atteinte au droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et aux situations légalement acquises protégées par l’article 16 de cette même Déclaration.

Le Conseil d’Etat a estimé que :

« contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions n’ont pas, par elles-mêmes, pour effet de soumettre les installations et ouvrages fondés en titre aux dispositions de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l’environnement, mais ont pour seul objet de permettre à leurs propriétaires de conserver leurs droits d’antériorité ».

Il en a alors déduit que, « par suite, eu égard à leur portée, le moyen tiré de ce qu’elles portent une atteinte non justifiée, d’une part, au droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, d’autre part, aux situations légalement acquises protégées par l’article 16 de cette même Déclaration ne présente pas un caractère sérieux ».

En effet, les dispositions qui ont pour effet de soumettre les installations et ouvrages fondés en titre aux dispositions de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l’environnement (ce sont, pour mémoire, les « Régimes d’autorisation ou de déclaration » des IOTA) ne sont pas celles du II de l’article L. 214-6 du code de l’environnement.

Il s’agit de celles du VI de l’article L. 214-6 du code de l’environnement aux termes desquelles : « VI.-Les installations, ouvrages et activités visés par les II, III et IV sont soumis aux dispositions de la présente section. ».

Le VI de l’article L. 214-6 du code de l’environnement figure d’ailleurs parmi les visas de la décision, ce qui témoigne bien du fondement de la position du Conseil d’Etat.

En deuxième lieu, les requérants ont prétendu que les dispositions contestées créaient une différence de traitement injustifiée et une atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques, non conformes à la Constitution. Ils soutenaient en effet que les dispositions de l’article L. 214-6 du code de l’environnement impliquaient que les installations et ouvrages fondés en titre relèvent tous d’un régime d’autorisation. Selon leurs dires, en ne pouvant bénéficier du régime de la déclaration, ils subissaient une différence de traitement injustifiée et une atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques.

Le Conseil d’Etat a rappelé les dispositions de l’article L. 214-2 du code de l’environnement aux termes desquelles « Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l’article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, établie par décret en Conseil d’Etat après avis du Comité national de l’eau, et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu’ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l’existence des zones et périmètres institués pour la protection de l’eau et des milieux aquatiques. »

Selon son analyse, « il résulte des dispositions du II de l’article L. 214-6 du code de l’environnement citées au point 2 que les installations et ouvrages fondés en titres sont réputés déclarés ou autorisés, conformément aux dispositions de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l’environnement, en fonction de leur classement dans la nomenclature prévue à l’article L. 214-2 du code de l’environnement, laquelle est établie selon des critères objectifs fondés sur les effets de l’installation ou de l’ouvrage en cause sur les milieux aquatiques ».

En conséquence, il en conclut « que les requérants ne sauraient sérieusement soutenir que les dispositions de l’article L. 214-6 du code de l’environnement qu’ils critiquent impliqueraient que les installations et ouvrages fondés en titre relèvent tous d’un régime d’autorisation et qu’il résulterait de l’impossibilité pour eux d’être placés sous un régime de déclaration une différence de traitement injustifiée et une atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques ».

Le Conseil d’Etat se borne ici à renvoyer à la lecture des dispositions contestées selon lesquelles les installations fondées en titre sont réputées déclarées ou autorisées et non uniquement réputées autorisées. Sa position est compréhensible eu égard aux arguments soulevés et il ne semble pas qu’il aurait pu adopter une autre position.

En troisième lieu, les requérants ont invoqué une méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi.

Le Conseil d’Etat a alors considéré que cette méconnaissance ne pouvait, « en elle-même, être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité ».

Cette position est compréhensible dans la mesure où aucune violation d’une disposition du bloc de constitutionnalité n’est invoquée par ce moyen.

Au regard de tout ce qui précède, il a donc refusé de renvoyer cette QPC au Conseil constitutionnel.

En conclusion, la position du Conseil d’Etat est parfaitement cohérente avec la rédaction du code de l’environnement. Il ne nous semble pas qu’il aurait pu trancher différemment. Reste à savoir comment il aurait interprété le moyen tiré de l’atteinte au droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et aux situations légalement acquises protégées par l’article 16 de cette même Déclaration si la QPC avait porté sur les dispositions du VI de l’article L. 214-6 du code de l’environnement au lieu de porter sur le II de ce même article. Une future QPC pourra peut-être nous éclairer à ce sujet ?