19.09202019 septembre 2020

PLU : pas de régularisation pour une modification illégale

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Par un arrêt du 16 juin 2020 (CAA Lyon, 16 juin 2020, n°19LY00503, également téléchargeable sur Légifrance), la Cour administrative d’appel de Lyon a circonscrit la possibilité pour le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un document d’urbanisme, de recourir au sursis à statuer afin de permettre à l’autorité compétente de régulariser le vice entachant la légalité du document. Pour rappel, la loi ALUR du 24 mars 2014 a introduit, à l’article L. 600-9 du Code de l’urbanisme, la possibilité pour le juge administratif de « réparer » les illégalités affectant un schéma de cohérence territoriale (Scot), un plan local d’urbanisme (PLU) ou une carte communale. Toutefois, l’article susmentionné dispose que le juge peut surseoir à statuer afin que l’autorité compétente puisse corriger « une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte ». En l’espèce, la délibération approuvant la modification du PLU de la commune de Bourg-en-Bresse avait été annulée par le Tribunal administratif de Lyon. A cette occasion, le Tribunal refusait de faire bénéficier la commune des dispositions de l’article L. 600-9 du Code de l’urbanisme. Afin de faire valoir son droit au bénéfice d’un délai de régularisation, la commune interjeta appel et se prévalu d’une disposition transitoire de la loi ALUR prévoyant que l’article L. 600-9 s’applique aux modifications engagées avant la publication de cette loi (art. 137, II de la loi ALUR). Cependant, la Cour administrative d’appel de Lyon rejeta ses conclusions et fit une lecture exégétique de l’article L. 600-9. La Cour considère que le juge peut surseoir à statuer uniquement pour la régularisation d’ « une illégalité entachant l’élaboration ou la révision » d’un document d’urbanisme, qu’ « en revanche, il ne peut prononcer le sursis à statuer lorsque l’illégalité concerne une procédure de modification ». La Cour rejette ainsi l’application des dispositions transitoires de la loi ALUR qui « n’ont ni pour effet, ni pour objet de modifier le champ d’application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme. ». En l’espèce, la modification litigieuse a été engagée après la publication de la loi ALUR, ce qui justifie la solution de la Cour. Ainsi, quand bien même la modification d’un document d’urbanisme serait entachée d’un vice régularisable, le juge administratif ne peut pas surseoir à statuer et laisser un délai à l’autorité compétente pour que celle-ci corrige le vice. Toutefois et dans un souci de sécurisation des documents d’urbanisme, les délibérations approuvant une modification peuvent bénéficier d’une annulation partielle. Cette possibilité, déjà admise par la jurisprudence administrative, est expressément prévue par le dernier alinéa de l’article L. 600-9 qui prévoit que le juge peut recourir à l’annulation partielle quand il « estime que le vice qu’il relève affecte notamment […] le programme d’orientations et d’actions du plan local d’urbanisme ou les dispositions relatives à l’habitat ou aux transports et déplacements des orientations d’aménagement et de programmation ». Or, le programme d’orientations et d’actions ainsi que les orientations d’aménagement et de programmation relèvent du champ d’application de la procédure de modification (C. urb., art. L.153-36). Ainsi, bien qu’exclues du champ d’application du sursis à statuer, les procédures de modification peuvent être en partie sauvées par le juge administratif (pour un exemple relativement récent, voir TA Cergy-Pontoise, 22 janv. 2016, n°1309645 : le juge administratif, en vertu de l’article L. 600-9 du Code de l’urbanisme, a annulé partiellement une délibération instituant une zone UMP4 dans un plan local d’urbanisme, contredisant l’orientation de valorisation du paysage naturel du PADD).

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04.0920204 septembre 2020

Focus sur l’action en démolition

Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Une récente décision du conseil constitutionnel (Conseil constitutionnel, décision n°2020-853 QPC du 31 juillet 2020) justifie que l’on fasse un point sur l’action en démolition pour non-respect des règles d’urbanisme, dans la lignée d’une excellente synthèse faite sur le site du Conseil à l’occasion de son commentaire. Le respect des règles d’urbanisme est assuré par plusieurs mécanismes pouvant conduire à la démolition des ouvrages construits en méconnaissance de ces règles. Seul  le  juge  judiciaire,  gardien  de  la  propriété  privée,  a  le  pouvoir  d’ordonner  la démolition d’une construction privée. Une telle démolition peut être prononcée tant par le juge répressif que par le juge civil. I/ Le juge répressif peut ordonner la remise en état ou la démolition En application de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme, la méconnaissance des règles d’urbanisme est constitutive d’une infraction pouvant être punie d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, la commune peut exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les faits commis sur son territoire. En  cas  de  condamnation, l’article  L.480-5  du même code  permet  au  juge  pénal d’ordonner la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration en tenant lieu ou la démolition des ouvrages ou encore la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur. Le délai de prescription applicable à cette action pénale a été porté à six ans par la loi n°2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale. II/ L’action civile en démolition en cas d’annulation du permis ouverte aux tiers intéressés Une action civile en démolition est ouverte, en application du 1°de l’article L. 480-13, contre  le  propriétaire  d’un  ouvrage  édifié  conformément  à  un permis de construire annulé par le juge administratif. Ici un tiers lésé qui devra se prévaloir d’un préjudice personnel en relation directe avec la violation des règles de l’urbanisme (), pourra saisir le juge judiciaire afin qu’il ordonne au propriétaire de démolir sa construction édifiée conformément  à  un  permis  de  construire  annulé définitivement par juge  administratif  il y a  moins de deux années. Mais d’autres conditions sont requises pour que l’action puisse conduire au prononcé de la démolition du juge judiciaire : une règle d’urbanisme ou une servitude d’utilité publique doit avoir motivée l’annulation par le juge administratif et la  construction doit être est  située  dans  l’une  des  catégories  de  zones  énumérées protégées au sens de la Loi Macron, présentant un enjeu particulier de protection de la nature et des paysages, de sites sensibles ou du patrimoine architectural et urbain. Il s’agit plus précisément des zones suivantes énumérées au 1° de l’article L480-13 du code de l’urbanisme : « a) Les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard mentionnés à l’article L. 122-9 et au 2° de l’article L. 122-26, lorsqu’ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l’occupation et à l’utilisation des sols ; b) Les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques mentionnés à l’article L. 146-6, lorsqu’ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l’occupation et à l’utilisation des sols, sauf s’il s’agit d’une construction en bois antérieure au 1er janvier 2010, d’une superficie inférieure à mille mètres carrés, destinée à une exploitation d’agriculture biologique satisfaisant aux exigences ou conditions mentionnées à l’article L. 641-13 du code rural et de la pêche maritime et bénéficiant d’une appellation d’origine protégée définie à l’article L. 641-10 du même code ; c) La bande de trois cents mètres des parties naturelles des rives des plans d’eau naturels ou artificiels d’une superficie inférieure à mille hectares mentionnée à l’article L. 122-12 du présent code ; d) La bande littorale de cent mètres mentionnée aux articles L. 121-16, L. 121-17 et L. 121-19 ; e) Les cœurs des parcs nationaux délimités en application de l’article L. 331-2 du code de l’environnement ; f) Les réserves naturelles et les périmètres de protection autour de ces réserves institués en application, respectivement, de l’article L. 332-1 et des articles L. 332-16 à L. 332-18 du même code ; g) Les sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 dudit code ; h) Les sites désignés Natura 2000 en application de l’article L. 414-1 du même code ; i) Les zones qui figurent dans les plans de prévention des risques technologiques mentionnées au 1° de l’article L. 515-16 dudit code, celles qui figurent dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles mentionnés aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du même code ainsi que celles qui figurent dans les plans de prévention des risques miniers prévus à l’article L. 174-5 du code minier, lorsque le droit de réaliser des aménagements, des ouvrages ou des constructions nouvelles et d’étendre les constructions existantes y est limité ou supprimé ;  j) Les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement instituées en application de l’article L. 515-8 du code de l’environnement, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une suppression du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages ; k) Les périmètres des servitudes sur des terrains pollués, sur l’emprise des sites de stockage de déchets, sur l’emprise d’anciennes carrières ou dans le voisinage d’un site de stockage géologique de dioxyde de carbone instituées en application de l’article L. 515-12 du même code, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une suppression du droit d’implanter des constructions ou des…

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10.07202010 juillet 2020

ANTENNES RELAIS SUR LE DOMAINE PUBLIC NON ROUTIER

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Le contentieux relatif aux antennes relais n’a pas fini de donner du grain à moudre. En effet, par une décision du 27 mai 2020, le Conseil d’Etat a précisé, s’agissant du domaine public non routier, les prérogatives des autorités gestionnaires en la matière (Conseil d’Etat, 27 mai 2020, n° 430972). Le conseil communautaire d’agglomérations Lorient Agglomération avait fixé les conditions d’installation des antennes de téléphonie mobile sur les réservoirs de stockage d’eau potable par une délibération du 3 février 2015. Par un recours devant le Tribunal administratif de Rennes et devant la Cour administrative d’appel de Nantes, la société Orange demandait l’annulation de cette délibération. Les deux juridictions ayant rejeté son recours, la société Orange s’est pourvue en cassation. Le Conseil d’Etat a notamment eu à répondre à la question de savoir si les autorités gestionnaires du domaine public non routier ont la faculté ou l’obligation d’autoriser l’installation des équipements des opérateurs de communications électroniques. En effet, dans sa délibération, le conseil communautaire avait décidé de ne pas renouveler, à leur échéance, les conventions en vertu desquelles était autorisée l’occupation des réservoirs de stockage d’eau potable par des antennes de téléphonie mobile. Ce refus n’était pas tiré de l’incompatibilité de cette occupation avec l’affectation de ces dépendances domaniales ou avec les capacités disponibles, mais de la volonté de conclure de nouvelles conventions d’occupation tenant compte des conditions techniques et financières nouvelles prévues par cette délibération. C’est le code des postes et des communications électroniques qui régit l’occupation du domaine par les exploitants de réseaux. Ainsi son article L. 45-9 dispose que : « Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d’un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier, à l’exception des réseaux et infrastructures de communications électroniques, et de servitudes sur les propriétés privées mentionnées à l’article L. 48, dans les conditions indiquées ci-après. Les autorités concessionnaires ou gestionnaires du domaine public non routier peuvent autoriser les exploitants de réseaux ouverts au public à occuper ce domaine, dans les conditions indiquées ci-après. (…) ». Notons que la définition d’un réseau ouvert au public est donnée par l’article L. 32 du code des postes et des télécommunications, défini comme « tout réseau de communications électroniques établi ou utilisé pour la fourniture au public de services de communications électroniques ou de services de communication au public par voie électronique ». En l’espèce le Conseil d’Etat a considéré que : « il résulte de ces dispositions que si les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d’un droit de passage sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier, à l’exception des réseaux et infrastructures de communications électroniques, les autorités gestionnaires du domaine public non routier ont seulement la faculté, et non l’obligation, d’y autoriser l’installation des équipements des opérateurs de communications électroniques, dans le respect des prérogatives qu’elles tiennent de leur qualité de gestionnaire de ce domaine. Par suite, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Lorient Agglomération avait légalement pu décider, par la délibération en litige, de ne pas renouveler, à leur échéance, les conventions en vertu desquelles était autorisée l’occupation des réservoirs de stockage d’eau potable par des antennes de téléphonie mobile, alors même que le motif de ce refus ne serait pas tiré de l’incompatibilité de cette occupation avec l’affectation de ces dépendances domaniales ou avec les capacités disponibles, mais de la volonté de conclure de nouvelles conventions d’occupation tenant compte des conditions techniques et financières nouvelles prévues par cette délibération ». Ainsi il convient de distinguer deux situations : – sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier, les exploitants de réseaux ouverts au public disposent d’un droit de passage ; – s’agissant de l’occupation du domaine public non routier, les exploitants de réseaux ouverts au public ne disposent pas d’un droit de passage, les autorités en question n’ont pas l’obligation mais une simple faculté d’autoriser. Le Conseil d’Etat a donc interprété le verbe « peuvent » comme une faculté de l’autorité et non une obligation s’agissant de son domaine public non routier, pour lequel elle garde tout pouvoir de décision malgré l’extension des domaines que peuvent occuper les exploitants de réseaux suite  à la loi n°2009-179 du 7 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés. Rappelons que l’accès des opérateurs au domaine public est un aspect essentiel de l’ouverture à la concurrence du secteur des communications électroniques, notamment le droit de l’Union européenne doit être respecté en la matière. L’article L. 45-9 précité est en effet issu de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, qui transpose l’article 11 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive “cadre”).

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31.0320201 avril 2020

Les procédures d’urbanisme et environnementales à l’épreuve du covid-19

Par David DEHARBE (Green Law Avocats) La situation exceptionnelle qui nous touche en ce moment n’épargne ni le droit de l’urbanisme  ni le droit de l’environnement. En effet l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période (ci-après appelée « l’ordonnance ») est venue modifier certains délais applicables, afin de s’adapter à cette situation inédite, cela conformément à l’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (ci-après appelée « la loi »). L’ordonnance se présente en trois parties : le titre Ier relatif aux dispositions générales relatives à la prorogation des délais ; le titre II relatif aux autres dispositions particulières aux délais et procédures en matière administrative ; le titre III relatif aux dispositions diverses et finales. Sur la prorogation des délais En premier lieu apportons des précisions sur la période concernée. Le I de l’article 1er de l’ordonnance énonce : « Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l’article 4 de la loi du 22 mars 2020 susvisée ». L’article 4 de la loi indique que « l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi ». A première vue, la fin de l’état d’urgence sanitaire serait donc le 24 mai 2020, la loi susmentionnée étant entrée en vigueur le 24 mars 2020. Ainsi les délais qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 (1 mois après la cessation de l’état d’urgence sanitaire) pourront bénéficier de la prorogation (ci-après appelée « la période »). Notons néanmoins que la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au delà de la durée prévue est possible (article L.3131-13 du code de la santé publique). De même il peut y être mis fin avant l’expiration du délai fixé (article L.3131-14 du code de la santé publique). S’agissant des mesures prorogées en particulier, l’article 3 énonce : « Les mesures administratives ou juridictionnelles suivantes et dont le terme vient à échéance au cours de la période définie au I de l’article 1er sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois suivant la fin de cette période : 1° Mesures conservatoires, d’enquête, d’instruction, de conciliation ou de médiation ; 2° Mesures d’interdiction ou de suspension qui n’ont pas été prononcées à titre de sanction ; 3° Autorisations, permis et agréments ; 4° Mesures d’aide, d’accompagnement ou de soutien aux personnes en difficulté sociale ; 5° Les mesures d’aide à la gestion du budget familial. Toutefois, le juge ou l’autorité compétente peut modifier ces mesures, ou y mettre fin, lorsqu’elles ont été prononcées avant le 12 mars 2020 ». Le 3° vise donc, pour le droit de l’urbanisme et de l‘environnement, les permis de construire, d’aménager, de démolir, les déclarations préalables mais aussi les autorisations d’exploiter au titre de la réglementation des ICPE et les autorisations environnementales qui arrivent à échéance durant cette période ; qui sont donc prorogés jusqu’au 24 août a priori. Il s’agit ici des autorisations déjà délivrées et qui devaient expirer pendant la période. Notons que la prorogation ne constitue ni une suspension, ni une interruption des délais mais un report du terme extinctif initialement prévu, à la date limite prévue, en l’occurrence le 24 août. Il convient de d’indiquer que l’article 2 de l’ordonnance énonce que : « Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.». En matière d’urbanisme, est notamment ici concernée la formalité imposée par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme qui consiste en la notification dans un délai de 15 jours de son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation, à peine d’irrecevabilité.   2. Sur les délais d’instruction L’article 7 énonce : « Sous réserve des obligations qui découlent d’un engagement international ou du droit de l’Union européenne, les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ou personnes mentionnés à l’article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er. Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l’article 1er est reporté jusqu’à l’achèvement de celle-ci. Les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis aux mêmes organismes ou personnes pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande ainsi qu’aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public ». Précisions étant faite que les organismes ou personnes visées à l’article 6 sont entendus largement : il s’agit des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics administratifs ainsi que des organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale. Ainsi, les délais d’instruction qui ont commencé à courir avant le 12 mars 2020 et qui n’avaient pas expiré avant cette date, sont suspendus jusqu’au 24 juin 2020. De même les délais d’instruction qui auraient dû commencer à courir pendant la période concernée sont reportés : ils commenceront à courir le 25 juin 2020 a priori….

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12.01202012 janvier 2020

Report de la caducité des POS au 31 décembre 2020

Par Théo DELMOTTE (green LAw avocats) La loi « Engagement et Proximité » a reporté la caducité des plans d’occupation des sols (POS) au 31 décembre 2020 dans les communes membres d’une intercommunalité qui n’aurait pas encore achevé l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). En effet, l’article 18 de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, dite « Engagement et Proximité » (loi n° 2019-1461, publiée au JO du 28 décembre), a modifié l’article L. 174-5 du code de l’urbanisme qui laisse désormais plus de temps aux intercommunalités pour approuver leur PLUi. Cet article prévoit également que les anciennes communautés, qui ont engagé une procédure de révision ou d’élaboration d’un PLUi avant le 31 décembre 2015 et dont l’ensemble des communes ont fusionné après l’engagement de ce PLUi, ont également jusqu’au 31 décembre 2020 pour approuver ce PLUi. Pour mémoire, la loi dite ALUR du 24 mars 2014 avait prévu à l’article 123-19 du code de l’urbanisme (devenu l’article L. 174-1 du même code) la caducité des POS, qui n’avaient pas été mis en forme de plan local d’urbanisme (PLU) au plus tard le 31 décembre 2015, à compter de cette date. Néanmoins, la loi du 20 décembre 2014 (loi n° 2014-1545, publiée au JO du 21 décembre), puis la loi du 27 janvier 2017 (loi n° 2017-86, publiée au JO du 28 janvier, dite « Égalité et citoyenneté »), avaient prévu une forme de dérogation à l’article L. 174-5 du code de l’urbanisme. Ainsi, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale, compétent en matière de PLU ou de document d’urbanisme en tenant lieu, avait engagé une procédure d’élaboration d’un PLUi avant le 31 décembre 2015, l’application du POS pouvait être maintenue jusqu’à l’approbation du PLUi. Et ce, au plus tard le 31 décembre 2019. La caducité du POS devait alors survenir après cette date, entrainant l’application du règlement national d’urbanisme. Désormais, cette échéance est donc reportée au 31 décembre 2020. L’enjeu est de taille, puisque comme le soulignaient les promoteurs de ce report devant le Sénat, au 31 décembre 2018 environ 1 102 communes disposaient encore d’un POS opposable dans le cadre d’une procédure d’élaboration d’un PLUi.

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