Par Maître David DEHARBE, Avocat gérant (Green Law Avocats)
A l’occasion de sa rentrée solennelle pour l’année 2023, le Tribunal administratif de Lille a évoqué successivement les dossiers de l’année 2022.
Parmi les dossiers mentionnés par la juridiction, figure l’affaire Métaleurop, en particulier le référé-liberté engagé par l’association P.I.G.E. et la C.A.H.C toutes deux représentées par Green Law Avocats.
Par Maître David DEHARBE, Avocat gérant (Green Law Avocats)
Par une ordonnance en date du 14 octobre 2022 rendue dans le cadre de l’affaire Metaleurop, le juge des référés du Tribunal administratif de Lille règle la question de savoir si droit de la population d’être informée sur les risques sanitaires découlant d’une pollution des sols est consubstantiel du droit de vivre dans un environnement sain.
Par Sébastien BECUE Green Law Avocat Le 27 mars 2014 entrait en vigueur la loi dite « ALUR » (L. n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme). Cette loi visant à favoriser l’accès au logement disposait d’un volet relatif aux sites et sols pollués destiné à encourager la reconversion des friches industrielles (voir notre article de l’époque sur ce thème). Parmi ces dispositions environnementales (article 173 de la loi ALUR) figurait notamment la création des « secteurs d’information sur les sols » (les « SIS »), dispositif qui doit permettre, comme l’indique le Président du CSPRT lors de la présentation du projet de décret, que tout aménageur soit en mesure de « disposer d’informations lorsque son projet est localisé sur un site pollué ». Les préfets sont ainsi chargés de déterminer quels terrains sont soumis à un SIS et les propriétaires des terrains désignés sont soumis à une nouveau type d’obligation d’information précontractuelle s’ils souhaitent les louer ou les vendre. Le décret n° 2015-1353 du 26 octobre 2015 vient préciser les conditions de mise en œuvre de ce nouveau dispositif. C’est l’occasion de remarquer que sont précisées les modalités de définition des SIS par le préfet et de souligner les obligations attachées à ce nouvel outil. Les modalités de définition des SIS par le préfet Les terrains concernés par les SIS Pour rappel, l’article L. 125-6 du code de l’environnement prévoit que « L’Etat élabore, au regard des informations dont il dispose, des secteurs d’information sur les sols qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement. » Il s’agit donc des terrains, comme l’explique le rapporteur du projet de décret au CSPRT, pour lesquels « des preuves de pollution doivent ainsi être en possession de l’Etat ». Le décret précise que la liste des SIS sera établie « sur la base des données dont l’Etat a connaissance entre le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2019 » (R. 125-41-I C.env.). Pour déterminer quels terrains feront l’objet d’un SIS, le préfet pourra très certainement s’appuyer sur la base de données BASOL, gérée par le ministère en charge de l’environnement et qui répertorie les sols présentant une pollution avérée ou en cours de diagnostic, ainsi que sur les informations que lui fera remonter l’inspection des installations classées. Le décret exclut certains terrains du dispositif (R. 125-43 C.env.) : les terrains d’emprise des ICPE et INB en exploitation (qui ne sont par ailleurs pas non plus couverts par l’obligation d’information précontractuelle environnementale prévue par l’article L. 514-20 du code de l’environnement) ; les terrains ayant fait l’objet d’une servitude d’utilité publique en application de l’article L. 515-12 du code de l’environnement ; les terrains soumis à des pollutions pyrotechniques (liées aux poudres et composés explosifs ou aux munitions). La procédure d’élaboration des SIS En pratique c’est au préfet de département qu’incombe la charge d’élaborer, pour chaque commune et avant le 1er janvier 2019, un ou plusieurs projets de SIS (R. 125-41 C.env.). Les projets prendront la forme d’un dossier composé des deux éléments suivants (R. 125-42 C.env.) : une note présentant les informations détenues par l’Etat sur la pollution des sols ; un ou plusieurs documents graphiques à l’échelle cadastrale, délimitant le SIS. Une fois le dossier constitué, le préfet le transmet (R. 125-44 C.env.) : pour avis aux maires des communes (ou présidents d’EPCI) sur lesquels sont situés les projets de SIS. Ceux-ci disposent alors d’un délai de six mois pour transmettre leurs observations et joindre à leur éventuelle demande de modification du projet tout document la justifiant ; pour information, par lettre simple, aux propriétaires des terrains concernés par les SIS en leur indiquant les modalités de participation retenues (a priori le site internet où seront publiés les projets). Au vu des résultats de la consultation le préfet arrête la liste des SIS, publie l’arrêté au recueil des actes administratifs et intègre les SIS dans une base de données dédiée (dont le compte-rendu du CSPRT indique qu’il constituera « un outil informatique de saisie des parcelles cadastrales ») (R. 125-45 C.env.). On note qu’alors que le projet de décret soumis au CSPRT prévoyait la consultation individuelle des propriétaires dont les terrains font l’objet d’un SIS, cette disposition a été abandonnée au profit d’une simple information des propriétaires. Enfin, le préfet informe les intéressés en (R. 125-46 C.env.) : adressant l’arrêté aux maires (ou présidents d’EPCI) et aux propriétaires concernés ; affichant l’arrêté pendant un mois dans chaque mairie (ou siège d’EPCI) concernée ; annexant l’arrêté aux documents d’urbanisme des communes (ou EPCI) concernées. Chaque année, la liste des SIS est révisée par le préfet, notamment sur la base d’informations relatives à l’état des sols communiquées par le maire (ou président d’EPCI) ou par les propriétaires concernés par le SIS, ce qui leur permettra éventuellement de prévenir le préfet des évolutions de leur terrain et d’obtenir la suppression du SIS dont il fait l’objet (R. 125-47 C. env.). Il est à noter que plusieurs documents d’aide à l’élaboration des SIS sont actuellement en préparation : une note d’instruction, un guide pour accompagner les DREAL dans l’élaboration des SIS ainsi qu’un guide à l’intention des collectivités. L’intégration des SIS aux documents d’urbanisme D’une part, les SIS feront l’objet d’une annexe spécifique du plan local d’urbanisme des communes où sont situées les terrains concernés (R. 123-13 C.urb.). Il en va de même pour les plans de sauvegarde et de mise en valeur (R*313-6 C.urb.). D’autre part, les communes, lorsqu’elles délivreront des certificats d’urbanisme, seront tenues de mentionner si le terrain fait l’objet d’un SIS et s’il est répertorié sur l’outil CASIAS (R. 410-15-1 C.urb.), clairement définie par le décret comme le pendant cartographique de la base de données BASIAS (R. 125-48 C.env.). Les obligations attachées aux SIS L’obligation de réalisation d’une étude des sols et de prendre des mesures de gestion pesant sur le constructeur et l’aménageur Lorsqu’un terrain soumis à un SIS fait l’objet d’un projet…
La technique des petits pas « est au fond à la jurisprudence ce que l’expérimentation est à la loi » (Guy Canivet, « La politique jurisprudentielle », Mélanges en l’honneur de Jacques Boré, La création du droit jurisprudentiel, Dalloz, 2007, p. 79 à 97). Prétorien et fruit de l’interprétation des polices administratives, le droit de l’environnement connaît bien cette technique : « Trois pas en avant, trois pas en arrière…» comme dirait la comptine pour enfants sur la fermière qui allait au marché. Le Conseil d’Etat, grand amateur des petits pas, a utilisé ce moyen pour faire évoluer la responsabilité en matière de gestion des déchets comme nous le confirme cette espèce récente : CE du 24 octobre 2014, n°361231. En effet, la réglementation en matière de gestion des déchets désigne le producteur des déchets ou leur détenteur mais non le propriétaire des terrains sur lesquels des déchets sont entreposés. A titre d’exemple, l’article L. 541-2 du code de l’environnement relatif à la responsabilité en matière de gestion des déchets dispose : « Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d’en assurer ou d’en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu’à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. Tout producteur ou détenteur de déchets s’assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge. » Il ne ressort nullement de cet article que le propriétaire du terrain sur lequel sont entreposés les déchets pourrait voir sa responsabilité recherchée sur son fondement. Pourtant, la jurisprudence a étendu les dispositions de cet article au propriétaire d’un terrain sur lequel sont entreposés des déchets. Le propriétaire a alors été assimilé au détenteur des déchets. Cela a permis d’allonger la liste des responsables potentiels lors d’une défaillance dans la gestion des déchets et de s’assurer ainsi de la prise en charge financière de leur élimination. A cet égard, le Conseil d’Etat a posé le principe selon lequel « le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l’absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain ; » (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 26 juillet 2011, n° 328651, mentionné dans les tables du recueil Lebon) Neil Armstrong aurait sans doute affirmé que « C’était un petit pas pour l’Homme mais un grand pas pour la gestion des déchets ». L’utilisation de l’adverbe « notamment » sous-entendait clairement que la négligence à l’égard d’abandons sur son terrain était une des hypothèses permettant de regarder le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets comme leur détenteur mais que d’autres hypothèses pourraient ultérieurement être identifiées. Le Conseil d’Etat a mis plusieurs années avant d’identifier de telles hypothèses et, après ce premier pas de géant, a préféré y aller à pas de fourmi. Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a attendu que la Cour de cassation se prononce. Celle-ci a adopté une solution de principe presque identique à la sienne mais a fait un petit pas supplémentaire en identifiant une nouvelle hypothèse de responsabilité du propriétaire du terrain sur lequel sont entreposés des déchets : la complaisance. (Peut-être que ce petit pas devrait plutôt s’analyser en un refus de la Cour de cassation de s’aligner mot pour mot sur la jurisprudence du Conseil d’Etat… Je vous laisse le soin de faire votre propre analyse sur cette question. Pour ma part, je préfère considérer qu’il s’agit d’un petit pas). La Cour de cassation a ainsi estimé : « qu’en l’absence de tout autre responsable, le propriétaire d’un terrain où des déchets ont été entreposés en est, à ce seul titre, le détenteur au sens des articles L. 541-1 et suivants du code de l’environnement dans leur rédaction applicable, tels qu’éclairés par les dispositions de la directive CEE n° 75-442 du 15 juillet 1975, applicable, à moins qu’il ne démontre être étranger au fait de leur abandon et ne l’avoir pas permis ou facilité par négligence ou complaisance » (Cour de cassation, Chambre civile 3, 11 juillet 2012, n° 11-10.478, Publié au bulletin) Dans un deuxième temps, après ce petit pas en avant de la Cour de cassation, le Conseil d’Etat a fait un petit pas en arrière pour restreindre la responsabilité du propriétaire ayant fait preuve de négligence à l’égard d’abandons de déchets sur son terrain. Aux termes de deux décisions du 1er mars 2013, il a affirmé que cette responsabilité du propriétaire du terrain était subsidiaire par rapport à la responsabilité encourue par le producteur ou les autres détenteurs des déchets. Aussi, la responsabilité du propriétaire du déchet ne pouvait être recherchée que s’il apparaissait que tout autre détenteur des déchets était inconnu ou avait disparu. Il a ainsi considéré que : « si, en l’absence de tout producteur ou tout autre détenteur connu de déchets, le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés ces déchets peut être regardé comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain, et être de ce fait assujetti à l’obligation d’éliminer ces déchets, la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets ne revêt qu’un caractère subsidiaire par rapport à celle encourue par le producteur ou les autres détenteurs de ces déchets et peut être recherchée s’il apparaît que tout autre détenteur de ces déchets est inconnu ou a disparu » (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 1er mars 2013, n° 354188, mentionné dans les tables du recueil Lebon ; voir également en ce sens : Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 1er mars 2013, n° 348912). Cette solution a été confirmée quelques mois plus tard par une autre décision du Conseil d’Etat (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 25 septembre 2013, n° 358923). Dans un troisième temps, le Conseil d’Etat a fait un…
La loi ALUR (L. n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) est entrée en vigueur le 27 mars 2014. Cette loi, visant à favoriser l’accès au logement, vient réformer le droit des sites et sols pollués afin d’encourager la reconversion des friches industrielles. Cette réforme est le volet le moins médiatique de la loi mais d’une importance majeure. Rappelons tout d’abord que le gouvernement avait hésité à insérer dans le projet de loi ALUR initial, présenté en première lecture à l’Assemblée nationale, ces dispositions sur les sols pollués. Finalement, ces dispositions sont réapparues dans le texte grâce à l’amendement du sénateur M. Vanderendonck qui insère un article 84 bis au sein du projet de texte. L’article 173 de cette loi présente donc un certains nombres d’innovations destinées à clarifier le devenir des friches industrielles. Une localisation précise des sols pollués Le législateur, afin d’améliorer l’information des citoyens en matière environnementale, qui depuis l’adoption de la charte de l’environnement en 2005 est une obligation constitutionnelle, impose à l’Etat de délimiter précisément la localisation des sites pollués. A cette fin, sont créés des secteurs d’information sur les sols « qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution justifie (…) la réalisation d’études des sols et de mesures de gestion de la pollution ». La vocation de ces secteurs est donc de permettre la localisation des terrains sur lesquels une étude sol et l’adoption de mesures de gestion de la pollution sont requises. Ils sont arrêtés par le représentant de l’Etat dans le département après avoir recueilli l’avis des maires des communes ou des présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant compétence en matière d’urbanisme, sur le territoire desquels sont situés les projets de secteur. Les propriétaires des terrains sont informés des projets. Concrètement, ces secteurs se matérialisent par des documents graphiques annexés aux documents d’urbanisme (PLU, carte communale…). Au-delà de cette obligation, l’Etat doit cartographier les anciens « sites industriels et activités de services ». Dans le cadre de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, celui-ci doit mentionner si le terrain est répertorié sur ces cartes. Cette localisation des sols pollués donne lieu à une extension de l’obligation d’information précontractuelle. Il est logique, voir même normal, de voir cette obligation, bien connue en matière de vente, étendue à la cession des sites pollués afin d’avertir l’acquéreur de certains dangers découlant des pollutions. Lors d’une vente ou de la mise en location d’un terrain se situant au sein d’un secteur d’information, le vendeur ou le bailleur est tenu d’informer par écrit l’acquéreur ou le locataire de cette localisation. C’est l’acte de vente ou de location qui atteste de l’accomplissement de cette formalité. Le législateur transpose le régime de droit commun de l’obligation précontractuelle pesant sur le vendeur à la cession des sites pollués puisque si cette formalité n’a pas été accomplie et qu’une pollution est constatée rendant le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, l’acquéreur ou le locataire peut, dans un délai de 2 ans à compter de la découverte de la pollution demander, soit la résolution du contrat, soit la restitution d’une partie du prix, soit la réduction du loyer. L’acquéreur peut aussi demander la réhabilitation du terrain aux frais du vendeur si le coût n’est pas disproportionné au prix de vente ! La même obligation d’information pèse sur le vendeur en matière d’installation classée pour la protection de l’environnement (Cf. la nouvelle rédaction du dernier alinéa de l’article 514-20 Code de l’environnement). Consécration du tiers payeur ? La loi ALUR rompt avec l’interprétation stricte du principe du pollueur payeur. Ce principe, à l’origine économique (issu de la théorie des externalités de l’économiste Arthur Cecil Pigou), consiste en la prise en charge du dommage écologique par le pollueur. Or, cette loi insère un nouvel article L 512-21 du code de l’environnement qui permet à un tiers intéressé de se substituer à l’exploitant pour réaliser les travaux de réhabilitation du terrain lors de la cessation d’activité d’une ICPE. Jusqu’à cette réforme, l’exploitant propriétaire pouvait céder son terrain à un tiers acceptant de prendre à sa charge les frais de dépollution. Or, cette convention n’était pas opposable à l’administration. Cette disposition rend opposable à l’administration le contrat conclu entre le l’exploitant et le tiers intéressé puisque celui-ci est placé sous le contrôle de l’administration. Le représentant de l’Etat dans le département doit donner son accord pour que le tiers puisse se substituer à l’exploitant. Le tiers doit définir l’usage envisagé sur le terrain et présenter un mémoire de réhabilitation afin d’assurer la compatibilité entre l’usage futur envisagé et l’état des sols. L’Etat se prononce sur l’usage et peut prescrire des mesures. La loi impose que le tiers doit disposer de capacités techniques et de garanties financières suffisantes pour réaliser les travaux. Cependant, en cas de défaillance du tiers, l’exploitant reste débiteur de l’obligation de remise en état du site. L’avènement d’un véritable droit des sites et sols pollués Le nouvel article L 556-3 du Code de l’environnement vient clarifier l’articulation entre la police des ICPE et la police des sites et sols pollués en instaurant une hiérarchie des responsables de la réhabilitation d’un site pollué. Pour les sols dont la pollution a pour origine une activité mentionnée à l’article L 165-2 du code de l’environnement, une ICPE ou une installation nucléaire de base, les débiteurs de premier rang de la réhabilitation du site sont : le dernier exploitant ou, le tiers intéressé ou le maître d’ouvrage. En revanche, pour les sols pollués par une autre origine que celles citées précédemment, c’est le producteur des déchets qui est le débiteur de premier rang de l’obligation de réhabilitation du site. En l’absence du débiteur de premier rang, c’est le propriétaire du terrain qui est responsable de la réhabilitation à condition que celui-ci ait fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à cette pollution. Le législateur étend ici à tous les sites pollués la jurisprudence du Conseil d’état en matière de déchets[1]. Cette solution rompt avec la jurisprudence traditionnelle…
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