07.1020157 octobre 2015

Remblais en zone humide: un défaut de conseil et d’information du professionnel peut conduire à la nullité du contrat

Par un intéressant jugement en date du 15 septembre 2015 (TGI BETHUNE, 15 septembre 2015, RG n°32/2015), le Tribunal de grande instance de BETHUNE a prononcé la nullité du contrat de remblaiement de terrain passé entre un particulier et une société au motif d’un dol (jurisprudence cabinet). En l’espèce, une société était venue proposer de remblayer le terrain d’un particulier, propriétaire d’un terrain. Par suite du remblaiement effectué, un procès-verbal d’infraction avait été dressé à l’encontre du propriétaire pour violation de la loi sur l’eau (une partie de la parcelle était située en zone humide). Le propriétaire s’estimant lésé a assigné la société en responsabilité contractuelle ainsi qu’en nullité du contrat sur le fondement de l’article 1108 du code civil. Le Tribunal de grande instance de BETHUNE reconnaît la responsabilité de la société et annule le contrat en relevant l’absence de conseil donné par la société de remblaiement avant la conclusion du contrat, et en rejetant l’argument de la société qui faisait valoir qu’elle avait demandé une autorisation au Maire. Le Tribunal relève à bon droit que cela ne suffisait pas car la société connaissait forcément, en sa qualité de professionnelle du remblaiement, les règles relatives aux zones humides (et donc la nécessité d’une autorisation). Rappelons qu’il résulte des dispositions du Code civil que diverses conditions sont requises pour assurer la validité des conventions. Selon l’article 1108 du code civil : « Quatre conditions sont essentielles pour la validité d’une convention : Le consentement de la partie qui s’oblige ; Sa capacité de contracter ; Un objet certain qui forme la matière de l’engagement ; Une cause licite dans l’obligation ».   Il résulte par ailleurs des dispositions de l’article 1109 du Code civil qu’« Il n’y a point de consentement valable si le consentement n’a été donné que par erreur ou s’il a été extorqué par violence ou surpris par dol ». S’agissant du dol, la Cour de cassation admet que « le dol peut être constitué par le silence d’une partie dissimulant à son cocontractant un fait qui, s’il avait été connu de lui, l’aurait empêché de contracter » (Cass. 3e civ., 15 janv. 1971 : Bull. civ. III, n°38. – 2 oct. 1974 : Bull. civ. III, n° 330. – Cass. 1re civ., 23 juin 1987 : D. 1987, inf. rap. p. 168. – Cass. com., 20 juin 1995 : D. 1995, inf. rap. p. 211 ; Dr. et Patrimoine 1995/32, chron. n° 1108, obs. P. Chauvel. – Cass. 3e civ., 20 déc. 1995 : Bull. civ. III, n° 268 ; Contrats, conc., consom. 1996, comm. n° 55, obs. L. Leveneur). Dans cette mesure il importe peu, naturellement, que la réticence ait porté sur une qualité substantielle, qu’elle ait induit une erreur de fait ou une erreur de droit, une erreur sur la contre-prestation ou, au contraire, sur la propre prestation. La vigilance des tribunaux eu égard au vice du consentement que constitue le dol s’exerce avec d’autant plus de précautions notamment lorsque la victime de la réticence est un particulier, profane, qui reproche son silence au cocontractant professionnel (Cass. 3e civ., 3 févr. 1981 : Bull. civ. III, n° 18 ; D. 1984, jurispr. p. 457, note J. Ghestin, promoteur immobilier. – Cass. 1re civ., 19 juin 1985 : Bull. civ. I, n° 201, vendeur professionnel d’automobile. – Cass. 3e civ., 25 févr. 1987 : Bull. civ. III, n° 36, agence immobilière. – Cass. 1re civ., 26 févr. 1991 : Bull. civ. I, n° 331, banque.- voir également, pour une commune, lors de l’acquisition d’un terrain, Cass. 3e civ., 27 mars 1991 : Bull. civ. III, n° 108 ; D. 1992, somm. p. 196, obs. G. Paisant ; Contrats, conc., consom. 1991, comm. n° 133, obs. L. Leveneur. – Pour un huissier, lors de la conclusion d’un bail, CA Paris, 31 mai 1983 : Gaz. Pal. 1983, 2, jurispr. p. 554.) De plus, il ressort tant des dispositions du code de la consommation (article L. 111-2) que de la jurisprudence civile que le professionnel contractant avec un particulier est tenu d’un devoir d’information et de conseil. En l’espèce, le Tribunal de grande instance de BETHUNE relève avec une motivation poussée : «  […] que cette convention sui generis lie un professionnel avec une non-professionnelle. La société X n’a pas cru utile d’apporter des précisions sur son activité professionnelle mais le fait qu’elle ait proposé à la demanderesse cette prestation de remblayage à laquelle elle avait nécessairement économiquement intérêt démontre qu’elle n’était pas profane en la matière et qu’elle s’est en tout état de cause présentée comme une professionnelle de cette prestation. En conséquence, il lui incombait de connaître précisément les contraintes techniques et réglementaires de la prestation effectuée. La société professionnelle était en outre débitrice d’une obligation pré-contractuelle d’information et de conseil à l’égard de Madame Y, devoir d’autant plus renforcé qu’elle était à l’initiative de la convention. La société X estime s’être acquittée de ses obligations en ayant sollicité de Madame Y une autorisation auprès du maire de M…, lequel a autorisé par courrier en date du 3 avril 2013 Madame Y à “combler le dénivelé de son terrain” sous la double condition de ne pas polluer le sol par les terres de remblais et de respecter les règles environnementales. Quoiqu’il en soit, dès lors que le terrain à combler était en zone humide, la société W en sa qualité de professionnelle n’était pas censée ignorer le caractère insuffisant de l’autorisation du maire et la nécessité de déposer un dossier “Loi sur l’Eau” auprès de l’autorité préfectorale. En effet, même en l’absence de mention de zone humide dans le titre de propriété de la cliente, la société professionnelle ne pouvait se méprendre sur cette spécificité du terrain, laquelle était apparente puisqu’il ressort du procès-verbal de l’ONEMA et des photos jointes que la parcelle était marécageuse et contenait des plantes aquatiques et semi-aquatiques tels des roseaux de la prêle et des saules. Il ressort d’ores et déjà de ces éléments que la société X a manqué à son devoir d’information et de…

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29.09201529 août 2024

Compatibilité entre un POS et une déclaration d’utilité publique (DUP) : quelles sont les conditions à respecter ? (CE, 27 juill.2015)

Par Marie-Coline Giorno Green Law Avocat Il est fréquent qu’un projet faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique nécessite une mise en compatibilité du document d’urbanisme. Toutefois, comment déterminer si un projet est ou non compatible avec un document d’urbanisme ? C’est tout l’objet de la décision du Conseil d’Etat du 27 juillet 2015 (Conseil d’État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 27 juillet 2015, n° 370454, Mentionné au Recueil Lebon). Les faits de l’espèce étaient les suivants. Le 9 juillet 2008, un sous-préfet a pris un arrêté portant déclaration d’utilité publique d’un projet de déviation de route départementale. Une association de riverains a demandé au Tribunal administratif de Nîmes d’annuler pour excès de pouvoir cet arrêté. Par un jugement n° 0802903 du 1er juin 2011, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. L’association a alors interjeté appel de ce jugement. Par un arrêt n° 11MA02911 du 23 mai 2013, la Cour administrative d’appel de Marseille, a annulé l’arrêté du sous-préfet du 9 juillet 2008 et réformé le jugement du Tribunal administratif de Nîmes en ce qu’il avait de contraire à son arrêt. Un pourvoi fut alors formé devant le Conseil d’Etat par le département du Gard. Les questions de droit que la Haute Juridiction devait trancher étaient de savoir si la Cour administrative d’appel de Marseille avait ou non commis une erreur de droit et une erreur dans la qualification juridique en estimant que le projet ne pouvait être regardé comme compatible avec le plan d’occupation des sols (POS) de la commune. Aux termes de son analyse, le Conseil d’Etat a rappelé les dispositions de l’article L. 123-16 du code de l’urbanisme dans leur version alors en vigueur. Cet article énonçait la procédure à suivre en présence d’une incompatibilité entre une déclaration d’utilité publique (DUP) et un plan local d’urbanisme (PLU). Certes, en l’espèce, le document d’urbanisme n’était pas un PLU mais un POS. L’application de l’article L. 123-16 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur pourrait donc surprendre. Néanmoins, il convient de rappeler que l’article L. 123-16 du code de l’urbanisme s’imposait également lorsqu’un POS n’était pas compatible avec le projet faisant l’objet de la DUP en vertu des dispositions de l’article L. 123-19 du code de l’urbanisme alors en vigueur. Après avoir rappelé les termes de l’article L. 123-16 du code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat a posé le principe selon lequel « l’opération qui fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan d’occupation des sols qu’à la double condition qu’elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu’elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue ». Deux conditions cumulatives sont donc requises pour qu’une opération faisant l’objet d’une DUP soit regardée comme compatible avec un POS : L’opération ne doit pas être de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par la commune dans le POS ; L’opération ne doit pas méconnaître les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. En l’espèce, la Cour administrative d’appel avait considéré que le tracé routier envisagé pour la déviation des routes passait par des parcelles classées en zone NC sur une commune alors que le règlement du plan d’occupation des sols de cette commune précisait que la zone NC est une « zone naturelle à protéger en raison de la valeur économique des sols et réservée à l’exploitation agricole ». La Cour avait également souligné que le projet de déviation était sans rapport avec les besoins de la desserte des constructions autorisées par le règlement en zone NC et qu’il ne s’inscrivait pas dans l’un des cas d’utilisation du sol autorisés le plan d’occupation des sols. Selon le Conseil d’Etat, « en déduisant de ces constatations que le projet en cause ne pouvait être regardé comme ” compatible ” avec le plan d’occupation des sols de la commune […] et que celui-ci aurait dû faire l’objet d’une mise en compatibilité, alors même que les parcelles classées en zone NC de la commune représentent près de 2 000 hectares et que le projet de déviation ne concernerait qu’une superficie d’environ 4 hectares située sur un versant de montagne boisé ne faisant l’objet d’aucune exploitation agricole, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit et a exactement qualifié les faits qui lui étaient soumis ; ». Le Conseil d’Etat a donc rejeté le pourvoi. Cette décision est intéressante en ce qu’elle nous paraît clarifier le régime de la mise en compatibilité des documents d’urbanisme en présence d’une DUP. Désormais, les critères afin d’apprécier si le document d’urbanisme est compatible avec le projet faisant l’objet d’une DUP sont fixés : il convient de déterminer, d’une part, si l’opération est de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par la commune dans le document d’urbanisme de la commune et, d’autre part, si l’opération méconnaît les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. Bien que les dispositions du code de l’urbanisme aient depuis été modifiées, la double condition posée par le Conseil d’Etat dans sa décision nous paraît transposable au régime actuellement en vigueur dans la mesure où les articles L. 123-14 et L. 123-14-2 ne précisent nullement ce qu’il faut entendre par « compatibilité » entre le document d’urbanisme et le projet faisant l’objet de la DUP. En outre, le principe posé par le Conseil d’Etat nous paraît pouvoir être valablement mis en œuvre tant en ce qui concerne les POS que les PLU en vertu des dispositions de l’article L. 123-19 du code de l’urbanisme. En conséquence, sous couvert d’un considérant de principe fondé sur les anciennes dispositions du code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat paraît donc faire une mise au point sur la notion de « compatibilité » parfaitement transposable à la législation actuellement en vigueur.

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16.09201516 septembre 2015

Le droit de l’environnement « bon public » face à la jurisprudence Danthony

Par Me Marie-Coline Giorno et David Deharbe (Green Law Avocat) Dans quarante-huit heures, la jurisprudence dite Danthony sera sous les feux de la rampe en Nord-Pas-de-Calais : les rencontres Interrégionales du droit public organisées à la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de LILLE seront consacrées à cette question prégnante « LE JUGE ADMINISTRATIF ET LE VICE DE PROCEDURE : ORTHODOXIE ET /OU PRAGMATISME ? ». Faute de pouvoir assister à cette manifestation, il nous paraît néanmoins opportun d’alimenter le débat que ne manquera pas de susciter l’atelier « Droit des sols Urbanisme et environnement ». Le Conseil d’Etat, aux termes de sa décision dite Danthony, a dégagé un « principe » désormais bien connu : « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte » (Conseil d’Etat, Assemblée, 23 décembre 2011, Danthony et autres, n° 335033, publié au recueil Lebon). Ainsi, une décision affectée d’un vice de procédure n’est illégale que s’il ressort des pièces du dossier que ce vice a été susceptible d’exercer, dans les circonstances de l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Cette décision avait pour objectif de permettre « au juge d’exercer pleinement son office, c’est-à-dire de mesurer la portée exacte du moyen de légalité invoqué, en recherchant si, dans les circonstances de l’espèce, la formalité, même substantielle, a été affectée d’une façon telle qu’elle n’a pu atteindre correctement son objet […] » (Gaelle Dumortier, conclusions sur Conseil d’Etat, Assemblée, 23 décembre 2011, Danthony et autres, n° 335033, publié au recueil Lebon). En pratique, elle a impulsé un tournant quant à l’appréciation par le juge des vices de procédure en droit de l’environnement, même si une partie de la doctrine considère encore que « le changement provoqué par l’arrêt Danthony est […] purement cosmétique » (Julien Bétaille, « Insuffisance de l’étude d’impact : Danthony ne change rien, ou presque », Droit de l’Environnement, n°231, Février 2015, p.65). En effet, elle conduit à régulariser de nombreux vices de procédure (I) sous réserve d’une limite essentielle : qu’il ne soit pas porté atteinte au droit à l’information du public (II). I. La régularisation de multiples vices de procédure en application du principe révélé par la décision Danthony La sanction des vices de procédure ne peut désormais être prononcée que si le juge a vérifié au préalable que ces vices entachaient d’illégalité la décision prise au regard du principe révélé par la décision Danthony (A). A cet égard, il conviendra de souligner que la jurisprudence Danthony, en droit de l’environnement, a pour vocation à s’étendre à l’ensemble des vices de procédure habituellement invoqués devant le juge administratif (B). A. Le refus de sanctionner des vices de procédures en méconnaissance de la décision Danthony Depuis l’intervention de la décision Danthony, un vice de procédure ne peut être sanctionné que si les conditions posées par cette décision sont remplies : le juge doit constater que ce vice a privé les intéressés d’une garantie ou qu’il a eu une influence sur le sens de la décision administrative. A défaut d’avoir procédé à une telle recherche sur les effets du vice de procédure, le juge commet une erreur de droit (CE, 30 janvier 2013, n°347347). Il doit donc expressément préciser dans sa décision en quoi le vice de procédure allégué a constitué, en l’espèce, une insuffisance de nature à avoir nui à l’information complète de la population ou à avoir exercé une influence sur la décision de l’autorité administrative (CE, 7 novembre 2012, n°351411). Dans une décision très récente, le Conseil d’Etat a souligné « que les inexactitudes, omissions ou insuffisances du dossier d’enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ; que, pour juger illégal l’arrêté attaqué, […] la cour s’est fondée sur l’insuffisance de l’estimation sommaire des dépenses, qui ne tenait pas compte des sommes nécessaires à l’indemnisation de M. A…à raison des restrictions apportées à son activité agricole par les servitudes instituées dans le périmètre de protection ; qu’elle a relevé, pour retenir cette insuffisance, qu’il n’était pas démontré et ni même allégué que les sommes nécessaires à cette indemnisation seraient ” tellement minimes ” que leur omission serait sans incidence sur l’information du public et le choix opéré par l’autorité compétente ; qu’en statuant ainsi, sans rechercher si l’omission alléguée avait effectivement été, en l’espèce, […] de nature à nuire à l’information complète de la population ou avait exercé une influence sur la décision prise, la cour a méconnu, au prix d’une erreur de droit, les principes rappelés ci-dessus » (CE, 10 juin 2015, n°371566, décision rendue non pas sur le fondement du code de l’environnement mais sur le fondement du code de l’expropriation). L’application du principe dégagé par Danthony ne consiste donc pas à examiner si une insuffisance est substantielle ou non. Il ne s’agit pas de vérifier si l’insuffisance concerne un détail minime du projet qui ne peut qu’être sans incidence sur l’information du public et sur le choix opéré par l’autorité administrative. Il convient de véritablement regarder si, l’omission alléguée, avait effectivement été, en l’espèce, de nature à nuire à l’information complète du public ou avait exercé une influence sur la décision prise….

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24.08201524 août 2015

Conclusions indemnitaires pour recours abusif : deux ans de pratique …

Par Me Marie-Coline Giorno (Green Law Avocat) L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 a contribué à réformer le contentieux de l’urbanisme. Elle a notamment créé un article L. 600-7 dans le code de l’urbanisme aux termes duquel : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. Lorsqu’une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l’environnement au sens de l’article L. 141-1 du code de l’environnement est l’auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes. » En vertu de cet article, il est donc possible pour le bénéficiaire d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, faisant l’objet d’un recours pour excès de pouvoir de présenter des conclusions indemnitaires par un mémoire distinct en cas de recours abusif. L’article précise que cette demande peut être présentée pour la première fois en appel. Deux ans après la création de cet article, il est intéressant d’examiner comment ces dispositions ont été accueillies par les juridictions en examinant la jurisprudence rendue sur son fondement. Une question prioritaire de constitutionnalité sur la conformité à la Constitution de cet article a été déposée mais elle a été rapidement écartée (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02236). Cet article a donc institué une nouvelle règle de procédure concernant les pouvoirs du juge administratif en matière de contentieux de l’urbanisme. Aux termes d’un avis rendu le 18 juin 2014, le Conseil d’Etat a, en l’absence de disposition expresse contraire, considéré que cet article était d’application immédiate aux instances en cours, quelle que soit la date à laquelle est intervenue la décision administrative contestée. Conformément à la lettre de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, il a ajouté que ces dispositions pouvaient être invoquées pour la première fois en appel (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 18 juin 2014, n°376113, Publié au recueil Lebon ; en ce sens également voir CAA Nantes, 14 novembre 2014, n°13NT00180 ; CAA Versailles, 5 mars 2015, n°13VE03236 ; CAA Versailles, 11 mai 2015, n°13VE02888). Notons que les dispositions de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme ont des conditions d’application très strictes. En premier lieu, cet article ne concerne que les recours pour excès de pouvoir visant des permis de construire, de démolir ou d’aménager. Ainsi, les recours fondées sur une mauvaise exécution ou une inexécution d’un permis de construire ne sont pas au nombre de ceux visés par ces dispositions qui doivent s’entendre restrictivement compte tenu de leur portée (CAA Marseille, 25 juillet 2014, n°12MA03175). De même, les conclusions pour « résistance abusive » sont irrecevables (CAA Marseille, 2 juillet 2015, n°14MA01665). En deuxième lieu, le juge administratif vérifie que les conclusions indemnitaires sont bien présentées dans un mémoire distinct, à peine d’irrecevabilité (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°12MA00380 ou encore CAA Marseille, 6 juin 2014, n°12MA03608). En troisième lieu, le juge administratif s’assure que le droit au recours soit exercé dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant. Cette condition est celle qui est la plus strictement appréciée par le juge (CAA Marseille, 24 mars 2014, n°12MA01160 ; CAA Nancy, 6 novembre 2014 n°14NC00611 ; CAA Nantes, 14 novembre 2014, n°13NT00180 ; CAA Nantes, 30 décembre 2014, n°13NT01278 ; CAA Marseille, 9 février 2015, n°13MA00160 ; CAA Versailles, 5 mars 2015, n°13VE03236 ; CAA Bordeaux, 5 mars 2015, n°13BX01443 ; CAA Nantes, 17 avril 2015, n°14NT00537, CAA Nancy, 30 avril 2015, n°14NC01651 ; CAA Versailles, 11 mai 2015, n°13VE02888 ; CAA Marseille, 21 mai 2015, n°13MA02240 ; CAA Marseille, 27 juillet 2015, n°13MA00683). Ainsi, « la seule circonstance que l’association, regroupant près d’une cinquantaine de personnes physiques, ait déposé ses statuts en préfecture postérieurement à l’affichage en mairie de la demande du permis de construire ne peut suffire à faire regarder son action comme excédant la défense de ses intérêts légitimes » (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA03143) De même, l’exercice du droit d’appel ne peut justifier l’allocation de dommages-intérêts pour procédure abusive sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme (CAA Bordeaux, 16 décembre 2014, n°13BX02549). En quatrième lieu, les juridictions exigent qu’il soit démontré que la personne qui dépose une requête indemnitaire justifie « du caractère excessif de ce préjudice au regard de celui qu’aurait pu causer un recours exercé dans des conditions n’excédant pas la défense des intérêts légitimes d’un quelconque requérant » (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02161 ; Voir également sur la nécessité de démontrer un préjudice excessif : CAA Marseille 24 mars 2014, n°12MA01160 ; CAA Nancy, 6 novembre 2014, n°14NC00611 ; CAA Bordeaux 5 mars 2015, n°13BX01443 ; CAA Nancy, 30 avril 2015, n°14NC01651 ou encore CAA Marseille, 23 juillet 2015, n°13MA00683). Il est intéressant de remarquer qu’hormis dans son avis sur l’application dans le temps de cet article, le Conseil d’Etat ne s’était pas encore prononcé sur ses conditions d’application. C’est désormais chose faite dans une décision du 3 juillet 2015 où le Conseil d’Etat a estimé qu’il « résulte des termes mêmes de cet article que des conclusions formées par une partie tendant à ce que le juge de l’excès de pouvoir condamne une autre partie à lui verser des dommages et intérêts, lorsque les conditions exigées par ces dispositions législatives sont réunies, peuvent être présentées au juge administratif saisi du recours contre un permis de construire, y compris pour la première fois en appel, mais non devant le juge de cassation » (Conseil d’État, 5ème et 4ème sous-sections réunies, 3 juillet 2015, n°371433, Mentionné dans les tables du recueil Lebon). Cette lecture de…

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10.07201510 juillet 2015

Xynthia : les « zones de solidarité » non susceptibles de recours

Par Me Marie-Coline Giorno (Green Law Avocat) A la suite de la tempête Xynthia, une circulaire du 7 avril 2010 du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (consultable ici) a défini plusieurs mesures afin de faire face au risque de submersion marine dans les zones qui ont été sinistrées. En particulier, cette circulaire a établi des critères pour identifier les zones « d’extrême danger » où une délocalisation des constructions devait être envisagée dès lors qu’elle présentant « un risque d’extrême danger pour la vie humaine sans possibilité de réduire la vulnérabilité des bâtiments ». Cette circulaire prévoyait ainsi les critères provisoires suivants afin d’identifier les bâtiments concernés : « – plus d’un mètre de submersion lors de la tempête Xynthia ; – habitation construite à moins de 100 m derrière une digue ; – lorsque la cinétique de submersion lors de la tempête Xynthia a présenté un danger pour les Personnes ». Il était ajouté que, « Pour chacune de ces zones, il sera précisé le nombre approximatif d’habitations concernées ». En application de cette circulaire, le préfet de la Charente-Maritime a donc déterminé les zones d’extrême danger, renommées ensuite « zones de solidarité ». Le communiqué de presse et le document cartographique relatif à la délimitation de ces zones sur le territoire de la commune d’Aytré furent l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Par un jugement n° 1001031-1002711 du 7 juillet 2011, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la requête en excès de pouvoir. Un appel fut alors formé devant la Cour administrative d’appel de Bordeaux, qui, par un arrêt n°11BX02620 du 17 janvier 2013 a rejeté comme irrecevable le recours en excès de pouvoir (consultable ici). La Cour a jugé que les documents visés par le recours en excès de pouvoir ne constituaient pas des déclarations d’utilité publique au sens de l’article L. 561-1 du code de l’environnement et n’emportaient par eux-mêmes aucune atteinte au droit de propriété. Bien que les « zones de solidarité » aient été prises en compte pour limiter le champ des subventions exceptionnelles attribuées au titre de la réhabilitation des résidences principales sinistrées durant la tempête, les documents de zonage ont été reconnus par la Cour dépourvus d’effets juridiques. La requête a donc été considérée irrecevable. Un pourvoi en cassation fut alors formé devant le Conseil d’Etat. La Haute Juridiction s’est prononcée par une décision du 1er juin 2015 (consultable ici). Le Conseil d’Etat estime que « par les documents de zonage en litige, le préfet de la Charente-Maritime s’est borné à mettre en œuvre les critères énoncés par le ministre de l’intérieur et le ministre de l’écologie pour délimiter les zones au sein desquelles la localisation de biens sinistrés pourrait ouvrir droit au bénéfice d’un dispositif exceptionnel de solidarité nationale mis en place à la suite de la tempête Xynthia, sans pour autant faire obstacle à ce que des personnes situées hors de ces délimitations puissent demander à en bénéficier ». Selon son analyse, cette mise en œuvre des critères posés par la circulaire au sein de documents de zonage ne constitue qu’un dispositif d’information afin que les personnes situées dans ces zones soient informées qu’elles étaient susceptibles de voir leur habitation acquise amiablement par l’Etat : « ce dispositif a consisté à informer les personnes incluses dans ces zones qu’elles étaient susceptibles de bénéficier d’une acquisition amiable de leurs propriétés par l’Etat prévu par l’article L. 561-3 du code de l’environnement, à un prix se référant à la valeur de leur patrimoine avant la tempête ». Ce dispositif d’information ne doit donc, selon le Conseil d’Etat, en aucun cas être assimilé à une étape du processus d’expropriation dès lors que « ce n’est qu’en cas de refus, par les propriétaires intéressés, de bénéficier d’une telle acquisition amiable et après une expertise complémentaire de chaque habitation et terrain que devait être mise en œuvre, le cas échéant, une procédure d’expropriation sur le fondement des dispositions de l’article L. 561-1 du code de l’environnement ». Il en déduit alors « qu’au stade de l’élaboration des politiques publiques auquel ils interviennent et en raison de leur contenu, les documents de zonage en litige n’emportent par eux-mêmes aucun effet juridique ». Il confirme ainsi l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux. D’un point de vue strictement juridique, il est exact que ces documents s’inscrivent en dehors de la procédure d’expropriation et qu’ils n’entraînent aucune interdiction de vivre dans les habitations. Il est exact aussi qu’il s’agit de documents qui n’empêchent nullement les personnes situées en dehors de ces délimitations de bénéficier également du dispositif d’acquisition amiable de leur habitation. Quant aux personnes situées dans le périmètre susvisé, il leur sera loisible de faire valoir leurs droits dans le cadre de la procédure d’expropriation. Les différentes juridictions administratives ne pouvaient donc statuer autrement. D’un point de vue psychologique, ces documents produisent des effets pour les propriétaires des bâtiments concernés. Ne soyons pas dupes, ils serviront très certainement de documents de base pour justifier ou refuser une acquisition amiable selon que la personne est située dans la zone de solidarité ou au-delà de ladite zone. De même, ils pourront aussi être utilisés comme document préparatoire dans le cadre de l’éventuelle procédure d’expropriation qui sera mise en œuvre. Leur dénuer tout effet hormis un simple effet d’information peut donc, pour les personnes concernées, paraître peu compréhensible par celui qui sera exproprié et informé … La légalité commandait donc de statuer ainsi, quand bien même l’opportunité aurait pu en décider autrement. Notons enfin que la tempête Xynthia va sans doute continuer de faire parler d’elle. Au-delà de la procédure d’expropriation qui pourrait être mise en œuvre, notons également que le 7 juillet dernier, un rapport émanant de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat a tiré un bilan des enseignements de Xynthia en formulant dix recommandations (rapport consultable ici). Ainsi que le relève le communiqué de presse du Sénat, le constat est en « demi-teinte » car bien…

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