Antenne relais: la preuve de l’opposition du Maire à la déclaration préalable

Par un jugement du 3 novembre 2011 (Société orange France, aff. n° 1002538), le tribunal administratif d’Amiens a annulé un arrêté municipal en date du 21 juillet 2010 ordonnant à la société Orange France d’interrompre les travaux de construction de trois antennes de téléphonie mobile sur une parcelle de la commune, travaux débutés à la suite d’une décision de non-opposition tacite aux travaux. Ce faisant, le tribunal administratif rappelle « qu’en l’absence de notification d’une décision d’opposition à une déclaration de travaux dans le délai d’instruction, qui court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet, l’auteur de la déclaration bénéficie d’une décision implicite de non-opposition ». Bien que le maire de la commune se soit manifesté en opposition à cette demande dans le délai d’un mois (art. R 423-38 du code de l’urbanisme), aucune pièce du dossier n’a véritablement permis d’attester la réception de cette contestation auprès de la société Orange France. Conséquemment, en l’absence de situation d’urgence, le maire ne pouvait user de ses prérogatives de police administrative pour ordonner l’interruption des travaux sans respecter la procédure contradictoire prévue par la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 ! Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public   Le jugement est téléchargeable ci-dessous. Jugement TA Amiens – Antennes relais

Sites et sols pollués: l’importance de la rédaction des clauses de dépollution dans les mutations immobilières

Un récent arrêt rendu par la Cour d’Appel de Paris le 1er décembre 2011 illustre une nouvelle fois le contentieux en matière de vente de sites et sols pollués, et plus précisément  s’agissant des clauses de garantie de passif environnemental (CA Paris, 1er décembre 2011, n°10/10938) : Cour_d’appel,_Paris,_Pôle_4,_chambre clause passif environnemental. La problématique En l’espèce, la société L’immobilière groupe Casino vend à une société civile immobilière un ensemble immobilier à usage commercial comprenant notamment des bâtiments et parkings ainsi qu’une station de distribution de carburant. L’acte de vente mentionne expressément une obligation de dépollution du sol à la charge du vendeur portant uniquement sur l’assiette foncière de la station de distribution de carburant selon les techniques qu’il jugera utile, étant précisé que le vendeur s’engage à ce que l’acquéreur puisse exploiter la station de distribution dans un délai de 7 mois avec un minimum de gêne si les travaux de dépollution ne sont pas terminés. Un diagnostic de sols avait préalablement été réalisé par une société spécialisée, laquelle mettait en évidence une contamination par hydrocarbures au droit de la station service et la vulnérabilité du site en raison de la présence à proximité d’habitations ainsi que d’une nappe d’eaux souterraines. Suite à la signature de l’acte de vente, une évaluation détaillée des risques est réalisée qui conclut, quant à elle, que les sols contaminés par les hydrocarbures peuvent constituer une source de pollution dans le cas d’un usage sensible mais que tel n’est pas le cas eu égard à l’affectation du terrain, à savoir un usage commercial. Il convient également de préciser qu’aucune prescription de remise en état n’avait d’ailleurs  été imposée par le préfet, destinataire de ce rapport. Au vu des conclusions du rapport précité, le vendeur n’effectue pas de travaux de dépollution, estimant que l’usage commercial du site n’étant pas compromis, aucune opération de dépollution n’apparaît nécessaire et n’était due. L’acquéreur sollicite alors la désignation d’un expert judiciaire aux fins que celui-ci se prononce sur l’état de la pollution et les mesures et coût nécessaires pour y remédier, ce qui donne lieu au dépôt d’un rapport sur ces différents points. Assigné en paiement d’une quote-part de taxe foncière due au titre de l’acte de vente, l’acquéreur sollicite reconventionnellement  le remboursement des frais de la dépollution qu’il a entreprise, sur les bases du rapport d’expertise judiciaire, ainsi qu’un préjudice immatériel en découlant du fait notamment de la perte de loyer et des retards d’exploitation générés. L’acquéreur se fonde bien évidemment sur le terrain de la responsabilité contractuelle, estimant que le vendeur s’est engagé à prendre en charge la dépollution du terrain. Celui-ci soutenait au contraire que dès lors que la pollution observée ne compromettait pas l’usage commercial du site, son obligation de dépollution ne pouvait trouver à s’appliquer, celle-ci n’ayant eu pour seul but que de permettre l’exploitation par l’acquéreur de la station de distribution du carburant qui n’était pas en l’état compromise. L’analyse de la clause de dépollution par la Cour d’Appel La Cour d’Appel de Paris a donc dû analyser la portée de l’engagement contractuel de dépolluer pris par le vendeur et en tirer toutes les conséquences. Après avoir rappelé, dans un considérant de principe, le contenu des dispositions de l’article 1134, alinéa 3 du Code civil selon lequel « les conventions légalement formées doivent être exécutées de bonne foi », elle étudie les stipulations contractuelles et le cadre dans lequel l’engagement du vendeur a été pris. A ce titre, elle relève notamment que la seule étude à la disposition du vendeur, lors de son engagement contractuel de dépolluer, est constituée par le diagnostic des sols mettant en exergue la pollution aux hydrocarbures présente et la vulnérabilité du site en raison d’une nappe phréatique à faible profondeur et d’habitations voisines. Elle en déduit que « l’engagement du vendeur de dépolluer pris dans l’acte de vente, qui concerne nécessairement les pollutions relevés dans le diagnostic de juillet 2002 au vu duquel l’acte de vente a été signé, a donc pour objet de supprimer les pollutions constatées par ce diagnostic, lesquelles s’inscrivent dans le cadre d’un usage sensible ». Les juges d’appel écartent donc les conclusions de l’évaluation détaillée des risques établie postérieurement à la vente et qui n’a donc pu servir de support à la détermination de l’engagement contractuel du vendeur. La référence à l’obligation pour les parties d’exécuter les conventions de bonne foi se comprend aisément… On relèvera également que la clause stipulant l’obligation particulière de dépollution à la charge du vendeur ne mentionnait nullement une quelconque limitation de la dépollution en raison d’un certain usage du site mais prévoyait simplement une délimitation géographique, à savoir l’assiette foncière de la station de distribution de carburant. De surcroît, et en tout état de cause, le rapport d’expertise judiciaire conclut  à l’existence d’une pollution de la nappe phréatique avec des risques pour la santé humaine pour un usage sensible et précise que la pollution constatée ne permettait pas d’envisager l’exploitation de la station service sans dépollution. En conséquence, la Cour d’Appel de Paris retient la faute contractuelle du vendeur pour non respect  de son obligation contractuelle de dépollution. La limitation de l’indemnisation sollicitée En revanche, et s’agissant des dommages et intérêts accordés sur le fondement des dispositions de l’article 1147 du Code civil, les juges d’appel ne font droit que partiellement aux demandes de l’acquéreur. En effet, ils relèvent notamment la restriction spatiale mentionnée dans la clause relative à l’obligation de dépolluer, qui n’est susceptible de s’appliquer pour les travaux de dépollution portant sur l’assiette de la station service. Ainsi, si en l’absence de précision par les parties, les juges n’acceptent pas de limiter l’engagement contractuel pris, en présence d’une délimitation précise de l’obligation, ces mêmes juges n’hésitent pas à en faire application. S’agissant des préjudices immatériels sollicités, la Cour d’Appel relève que les retards d’exploitation et les pertes de loyers allégués ne sont justifiés que partiellement par les travaux de dépollution mais également par d’autres considérations propres à l’acquéreur (telles que retard de délivrance du permis de…

Déchets verts: l’interdiction de brûlage à l’air libre rappelée par circulaire

Une circulaire interministérielle (Circulaire_brulage_a_l_air_libre_des_dechets_verts[1] NOR : DEVR1115467C) en date du 18 novembre 2011 relative à l’interdiction du brûlage à l’air libre des déchets verts adressée aux préfets de départements et autres autorités administratives rappelle les dispositions législatives et réglementaires s’opposant au brûlage des déchets verts (par assimilation aux déchets ménagers) ainsi que l’obligation d’en assurer la valorisation, à compter du 1er janvier 2012, pour les producteurs d’une quantité importante de biodéchets (Loi ENE). Elle fait écho à la réponse du ministre de l’écologie publiée au JO du 31 mai 2011 à la question parlementaire n°100536 du député Frédéric Reiss suivant laquelle  « le brûlage à l’air libre des déchets verts est une pratique qui ne répond pas aux exigences liées à l’élimination des déchets telles que définies par l’article L. 541-2 du code de l’environnement et elle pose en outre des problèmes notables d’ordre sanitaire, ce qui justifie qu’elle se trouve interdite dans le cas général. La valorisation des déchets verts des particuliers a été réaffirmée dans les engagements du Grenelle de l’environnement, et leur valorisation sur place par compostage ou leur collecte en déchèterie doivent donc être privilégiées ». La circulaire précise « dès lors que les déchets verts, qu’ils soient produits par les ménages ou par les collectivités territoriales, peuvent relever de la catégorie des déchets ménagers et assimilés, le brûlage en est interdit en vertu des dispositions de l’article 84 du règlement sanitaire départemental type. » La circulaire distingue les interdictions de principe des hypothèses où une dérogation peut être obtenue. L’interdiction de principe vaut, par exemple, en cas de pic de pollution, dans les périmètres des plans de protection de l’atmosphère, en zone urbaine ou en zone périurbaine et rurale dès lors qu’il existe un système de collecte et/ou de déchetteries.  A défaut de mise en place d’un système de collecte, dans les zones périurbaines ou rurales, des dérogations ne peuvent être envisagées qu’à la condition que des objectifs et modalités de développement des déchetteries ou structures de compostage soient précisés. De même, dans les terrains situés dans un plan de prévention des risques incendies de forêt, les éventuelles autorisations de débroussaillement devront être strictement définies par l’autorité préfectorale.  Cette circulaire présente les règles de droit en vigueur mais elle pourrait bien également contenir des dispositions impératives, ce qui en rend la qualification juridique incertaine. Rappelons qu’abandonnant la distinction qu’il avait opéré dans sa  décision d’Assemblée du 29 janvier 1954, « Institution Notre-Dame du Kreisker » (rec. P. 64) entre les circulaires réglementaires et les circulaires interprétatives, le Conseil d’Etat a modifié sa jurisprudence relative aux circulaires administratives dans sa décision « Mme Duvignères » (CE, Sect., 18 déc. 2002, RFDA 2003, p. 280, concl. P. Fombeur) pour y substituer la distinction entre les circulaires impératives et celles simplement indicatives. Depuis l’invocabilité d’une circulaire à l’appui d’un recours en excès de pouvoir dépend non pas du caractère réglementaire de la circulaire mais de son impérativité. La qualification juridique d’une circulaire n’est cependant pas chose aisée d’autant que certaines circulaires mélangent tout à la fois des dispositions indicatives et des dispositions impératives.  Notamment, les conditions – posées dans la circulaire-  entourant le brûlage de dehors de tout épisode de pollution et les dérogations éventuellement admises sont déclinées sous la forme d’instructions strictes données à l’autorité administrative susceptibles d’être appréhendées comme des dispositions réglementaires. Pour autant, l’illégalité de telles dispositions ne présente pas de caractère d’automaticité puisque la jurisprudence la conditionne au vice d’incompétence ou à d’autres motifs, tel que la prescription d’une interprétation à suivre méconnaissant le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entend expliciter.  Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

OGM: vers une transposition de la directive 2001/18/CE par voie d’ordonnance !

Ou comment une ordonnance sur les OGM ne porte pas son nom….. Saisissant l’occasion qui lui a été offerte par l’article 256 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement de  prendre, par ordonnance, « toutes mesures pour modifier la partie législative du code de l’environnement afin 1° d’en adapter les dispositions au droit communautaire dans les domaines des espaces naturels, de la faune et de la flore, des milieux marins, de l’air et de l’atmosphère et de la prévention des pollutions et des risques, notamment en matière de déchets », le Gouvernement a adopté un projet d’ordonnance, soumis à consultation du public entre le 25 octobre et le 10 novembre 2011 (ci-dessous téléchargeable), tendant à mettre la législation française en conformité avec la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement. Curieusement, le titre du projet d’ordonnance  (projet d’ordonnance portant diverses dispositions d’adaptation du droit de l’Union européenne dans le domaine de la prévention des pollutions et des risques)  ne renseigne aucunement sur le contenu du texte qui est, en fait, relatif aux organismes génétiquement modifiés.  Dès lors, la démarche empruntée par le Gouvernement donne le sentiment que cette nécessaire mais bien tardive transposition de la directive  est réalisée en toute discrétion pour éviter d’ouvrir la porte aux débats parlementaires sur un sujet dont nul n’ignore la sensibilité ! Rappel de l’historique Alors qu’à la suite de l’annulation contentieuse des dispositions réglementaires assurant la transposition de cette directive du fait de leur contrariété avec les articles 7 et 3 de la charte de l’environnement du  1er mars 2005, les pouvoirs publics devaient travailler à l’adoption d’un texte de  loi  avant le 30 juin 2010  tendant à assurer la transposition du texte communautaire (CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendante sur le génie génétique, req. n°305314 et n°305315, conclusions Edouard Geffray, RFDA 2009, p. 963 ; note Sophie-Justine Liéber et Damien Botteghi, AJDA 2009, p.1818), le texte législatif en question n’a jamais vu le jour.  Certes, en 2010, un député (Bertrand Plancher) fut missionné pour rédiger un rapport sur la question mais la version finale de ce rapport – sur la base duquel le texte de loi devait être rédigé – n’a pas été publiée !  Aussi, depuis le 30 juin 2010, l’Etat français  ne respecte pas les exigences posées dans la directive 2001/18/CE dont le délai de transposition expirait le 17 octobre 2002. Suite aux procédures en manquement engagées contre la France en raison du retard accusé dans la transposition de cette directive (CJCE, 15 juillet 2004, aff. C-419/03 et CJCE, 9 décembre 2008, C-121/07), le Gouvernement a adopté deux décrets n° 2007-358 et n° 2007-359 du 19 mars 2007 pour satisfaire aux obligations européennes posées en matière de mise sur le marché de produits non destinés à l’alimentation composés en tout ou partie d’OGM ou encore relatives  à la dissémination à d’autres fins que la mise sur le marché. Or, ces décrets avaient été adoptés sur le fondement de dispositions législatives (la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l’utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifié avait précisé qu’un décret en Conseil d’Etat devait définir les modalités entourant l’information délivrée au public sur les effets de la dissémination) dont le Conseil d’Etat a pu estimer qu’elles avaient été implicitement abrogées par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 (en ces articles 7 et 3).  L’abrogation implicite des dispositions législatives antérieures  Rappelons qu’aux termes de ces articles,  – « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » (art. 7)   – et  que « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences » (art. 3).  Conséquemment, l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle a induit l’abrogation des dispositions législatives en date de 1992 qui autorisaient le Gouvernement à intervenir en la matière et donc entraîné la compétence exclusive du législateur, notamment pour préciser les conditions et les limites entourant le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l’environnement (CE, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, req. 297931, chronique Edouard Geffray et Sophie-Justine Liéber AJDA 2008, p. 2166 ; CC, décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008, loi relative aux organismes génétiquement modifiés, notes Olivier Dord, AJDA 2008, p.1614) ).  Depuis  l’entrée en vigueur de la charte de l’environnement, « une disposition réglementaire ne peut plus intervenir compétemment dans le champ d’application de l’article 7 de la Charte au titre du pouvoir réglementaire autonome, et le pouvoir réglementaire d’application de la loi se trouve lui-même réduit à la portion congrue » (Conclusions du rapporteur public Edouard Geffray sur les affaires n° 305314 et 305315, RFDA 2009, op. cit.).  Quant aux dispositions réglementaires adoptées postérieurement à l’entrée de la Charte et prises sur le fondement de dispositions législatives renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de transposer la directive, elles sont annulées sur le fondement de l’incompétence puisque la Charte a nécessairement abrogé le renvoi législatif ! Toutefois, pour éviter de créer un vide juridique sur la réglementation de l’information et les mesures de prévention entourant les OGM, utilisant sa jurisprudence « Association AC ! » (CE, 11 mai 2004, req. n° 255886), le Conseil d’Etat avait modulé les effets de ses décisions en reportant au 30 juin 2010 l’annulation des dispositions réglementaires  incompétemment  adoptées au regard des nouvelles règles de partage des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire découlant de la Charte de l’environnement. L’adoption d’une ordonnance qui tait son nom Malheureusement, on l’a dit, le texte de loi attendu pour assurer une transposition correcte de la directive n’est jamais intervenu et, depuis la mi-2010, l’état…

Le Conseil d’Etat ou la définition jacobine des risques !

Le coup d’Etat n’est sans doute pas « permanent » mais l’environnementaliste ne peut se satisfaire de la politique jurisprudentielle du Conseil d’Etat qui tend à désigner celles et ceux qui peuvent parler avec autorité des risques… même ceux qui sont élevés et nourris aux arrêts du Conseil d’Etat ne devraient plus passer sous silence la façon dont les membres du Palais Royal jouent faussement le rôle de gardiens du temple républicain lorsqu’ils s’évertuent à tuer dans l’oeuf les énoncés du droit constitutionnel de l’environnement. En causes, trois espèces d’ores et déjà très remarquées  (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n°326492 – CE, 26 octobre 2011, Commune des Pennes-Mirabeau, n°329904 – CE, 26 octobre 2011, Société Française de Radiotéléphone, n° 341767,341768: Arrêts antenne relais CE 26 octobre 2011). Par trois décisions du 26 octobre 2011, le Conseil d’État y a examiné la légalité d’arrêtés par lesquels les maires de trois de Saint-Denis, Pennes-Mirabeau et Bordeaux ont entendu réglementer de façon générale en vertu et  du principe de précaution et de la police générale l’implantation des antennes de téléphonie mobile sur ces communes. Ces affaires posaient la question de l’articulation entre les compétences de police spéciale reconnues aux autorités de l’Etat en la matière et celles de police générale du maire. Gageons que la doctrine administrativiste « née sur les genoux » de son juge saura accueillir comme un « grand arrêt » les trois espèces ci-dessous reproduites. Mais acceptons de dépasser le fétichisme jurisprudentiel qui désincarne la décision du choix politique qu’elle constitue. On aura d’abord du mal à admettre que les maires ne puissent s’immiscer dans les polices spéciales au nom  de leur pouvoir de police générale. C’est d’abord  le point commun de nos trois espèces : « si les articles L. 2212 1 et L. 2212 2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ». On ne peut contester au Conseil d’Etat sa vocation identifier la police spéciale sur laquelle il serait ici empiétée : « Considérant, en premier lieu, qu’en vertu du I de l’article L. 32 1 du code des postes et des communications électroniques, les activités de communications électroniques, si elles s’exercent librement, doivent respecter les autorisations prévues au titre II de ce code (« Ressources et police »), notamment celles relatives à l’utilisation des fréquences radioélectriques et l’implantation des stations radioélectriques de toute nature ; qu’en vertu du II de ce même article, le ministre chargé des communications électroniques et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) veillent notamment, dans le cadre de leurs attributions respectives, au respect de l’ordre public par les exploitants de réseaux de communications électroniques ainsi qu’à la gestion efficace des fréquences radioélectriques ; qu’en vertu de l’article L. 42-1 du même code, les autorisations d’utilisation des fréquences radioélectriques attribuées par l’ARCEP précisent les conditions techniques nécessaires « pour limiter l’exposition du public aux champs électromagnétiques » ; que l’article L. 43 du code donne mission à l’Agence nationale des fréquences (ANFR), établissement public administratif de l’Etat, notamment de coordonner « l’implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature », en autorisant ces implantations, et de veiller « au respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques » définies, en application de l’article L. 34-9-1 du même code, par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, qui a repris les valeurs limites fixées par la recommandation du 12 juillet 1999 du Conseil de l’Union européenne relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 Ghz) ; que ce décret impose à tout exploitant d’un réseau de communications électroniques de s’assurer que le niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements et installations de son réseau respecte les valeurs limites définies en annexe ; qu’en particulier, il résulte de l’article 5 de ce décret que tout exploitant doit justifier, sur demande de l’ARCEP ou de l’ANFR, des actions engagées pour s’assurer, au sein des établissements scolaires, des crèches ou des établissements de soins situés dans un rayon de cent mètres à partir de l’équipement ou de l’installation, que l’exposition du public aux champs électromagnétiques est aussi faible que possible, tout en préservant la qualité du service rendu ; qu’en application des articles R. 20-44-10 et suivants du code, l’ANFR peut diligenter des vérifications sur place effectuées par des organismes répondant à des exigences de qualités fixées par décret et selon un protocole de mesure déterminé par arrêté ministériel ; qu’enfin, en vertu de l’article L. 96-1 du code, l’exploitant d’une installation radioélectrique sur le territoire d’une commune est tenu de transmettre au maire « sur sa demande, un dossier établissant l’état des lieux de cette ou de ces installations » ; Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat ; qu’afin d’assurer, sur l’ensemble du territoire national et conformément au droit de l’Union européenne, d’une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d’autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu’il a désignées, c’est-à-dire au ministre chargé des communications électroniques, à l’ARCEP et à l’ANFR, le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes…