28.11201114 janvier 2012

Déchets verts: l’interdiction de brûlage à l’air libre rappelée par circulaire

Une circulaire interministérielle (Circulaire_brulage_a_l_air_libre_des_dechets_verts[1] NOR : DEVR1115467C) en date du 18 novembre 2011 relative à l’interdiction du brûlage à l’air libre des déchets verts adressée aux préfets de départements et autres autorités administratives rappelle les dispositions législatives et réglementaires s’opposant au brûlage des déchets verts (par assimilation aux déchets ménagers) ainsi que l’obligation d’en assurer la valorisation, à compter du 1er janvier 2012, pour les producteurs d’une quantité importante de biodéchets (Loi ENE). Elle fait écho à la réponse du ministre de l’écologie publiée au JO du 31 mai 2011 à la question parlementaire n°100536 du député Frédéric Reiss suivant laquelle  « le brûlage à l’air libre des déchets verts est une pratique qui ne répond pas aux exigences liées à l’élimination des déchets telles que définies par l’article L. 541-2 du code de l’environnement et elle pose en outre des problèmes notables d’ordre sanitaire, ce qui justifie qu’elle se trouve interdite dans le cas général. La valorisation des déchets verts des particuliers a été réaffirmée dans les engagements du Grenelle de l’environnement, et leur valorisation sur place par compostage ou leur collecte en déchèterie doivent donc être privilégiées ». La circulaire précise « dès lors que les déchets verts, qu’ils soient produits par les ménages ou par les collectivités territoriales, peuvent relever de la catégorie des déchets ménagers et assimilés, le brûlage en est interdit en vertu des dispositions de l’article 84 du règlement sanitaire départemental type. » La circulaire distingue les interdictions de principe des hypothèses où une dérogation peut être obtenue. L’interdiction de principe vaut, par exemple, en cas de pic de pollution, dans les périmètres des plans de protection de l’atmosphère, en zone urbaine ou en zone périurbaine et rurale dès lors qu’il existe un système de collecte et/ou de déchetteries.  A défaut de mise en place d’un système de collecte, dans les zones périurbaines ou rurales, des dérogations ne peuvent être envisagées qu’à la condition que des objectifs et modalités de développement des déchetteries ou structures de compostage soient précisés. De même, dans les terrains situés dans un plan de prévention des risques incendies de forêt, les éventuelles autorisations de débroussaillement devront être strictement définies par l’autorité préfectorale.  Cette circulaire présente les règles de droit en vigueur mais elle pourrait bien également contenir des dispositions impératives, ce qui en rend la qualification juridique incertaine. Rappelons qu’abandonnant la distinction qu’il avait opéré dans sa  décision d’Assemblée du 29 janvier 1954, « Institution Notre-Dame du Kreisker » (rec. P. 64) entre les circulaires réglementaires et les circulaires interprétatives, le Conseil d’Etat a modifié sa jurisprudence relative aux circulaires administratives dans sa décision « Mme Duvignères » (CE, Sect., 18 déc. 2002, RFDA 2003, p. 280, concl. P. Fombeur) pour y substituer la distinction entre les circulaires impératives et celles simplement indicatives. Depuis l’invocabilité d’une circulaire à l’appui d’un recours en excès de pouvoir dépend non pas du caractère réglementaire de la circulaire mais de son impérativité. La qualification juridique d’une circulaire n’est cependant pas chose aisée d’autant que certaines circulaires mélangent tout à la fois des dispositions indicatives et des dispositions impératives.  Notamment, les conditions – posées dans la circulaire-  entourant le brûlage de dehors de tout épisode de pollution et les dérogations éventuellement admises sont déclinées sous la forme d’instructions strictes données à l’autorité administrative susceptibles d’être appréhendées comme des dispositions réglementaires. Pour autant, l’illégalité de telles dispositions ne présente pas de caractère d’automaticité puisque la jurisprudence la conditionne au vice d’incompétence ou à d’autres motifs, tel que la prescription d’une interprétation à suivre méconnaissant le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entend expliciter.  Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

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21.11201114 janvier 2012

OGM: vers une transposition de la directive 2001/18/CE par voie d’ordonnance !

Ou comment une ordonnance sur les OGM ne porte pas son nom….. Saisissant l’occasion qui lui a été offerte par l’article 256 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement de  prendre, par ordonnance, « toutes mesures pour modifier la partie législative du code de l’environnement afin 1° d’en adapter les dispositions au droit communautaire dans les domaines des espaces naturels, de la faune et de la flore, des milieux marins, de l’air et de l’atmosphère et de la prévention des pollutions et des risques, notamment en matière de déchets », le Gouvernement a adopté un projet d’ordonnance, soumis à consultation du public entre le 25 octobre et le 10 novembre 2011 (ci-dessous téléchargeable), tendant à mettre la législation française en conformité avec la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement. Curieusement, le titre du projet d’ordonnance  (projet d’ordonnance portant diverses dispositions d’adaptation du droit de l’Union européenne dans le domaine de la prévention des pollutions et des risques)  ne renseigne aucunement sur le contenu du texte qui est, en fait, relatif aux organismes génétiquement modifiés.  Dès lors, la démarche empruntée par le Gouvernement donne le sentiment que cette nécessaire mais bien tardive transposition de la directive  est réalisée en toute discrétion pour éviter d’ouvrir la porte aux débats parlementaires sur un sujet dont nul n’ignore la sensibilité ! Rappel de l’historique Alors qu’à la suite de l’annulation contentieuse des dispositions réglementaires assurant la transposition de cette directive du fait de leur contrariété avec les articles 7 et 3 de la charte de l’environnement du  1er mars 2005, les pouvoirs publics devaient travailler à l’adoption d’un texte de  loi  avant le 30 juin 2010  tendant à assurer la transposition du texte communautaire (CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendante sur le génie génétique, req. n°305314 et n°305315, conclusions Edouard Geffray, RFDA 2009, p. 963 ; note Sophie-Justine Liéber et Damien Botteghi, AJDA 2009, p.1818), le texte législatif en question n’a jamais vu le jour.  Certes, en 2010, un député (Bertrand Plancher) fut missionné pour rédiger un rapport sur la question mais la version finale de ce rapport – sur la base duquel le texte de loi devait être rédigé – n’a pas été publiée !  Aussi, depuis le 30 juin 2010, l’Etat français  ne respecte pas les exigences posées dans la directive 2001/18/CE dont le délai de transposition expirait le 17 octobre 2002. Suite aux procédures en manquement engagées contre la France en raison du retard accusé dans la transposition de cette directive (CJCE, 15 juillet 2004, aff. C-419/03 et CJCE, 9 décembre 2008, C-121/07), le Gouvernement a adopté deux décrets n° 2007-358 et n° 2007-359 du 19 mars 2007 pour satisfaire aux obligations européennes posées en matière de mise sur le marché de produits non destinés à l’alimentation composés en tout ou partie d’OGM ou encore relatives  à la dissémination à d’autres fins que la mise sur le marché. Or, ces décrets avaient été adoptés sur le fondement de dispositions législatives (la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l’utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifié avait précisé qu’un décret en Conseil d’Etat devait définir les modalités entourant l’information délivrée au public sur les effets de la dissémination) dont le Conseil d’Etat a pu estimer qu’elles avaient été implicitement abrogées par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 (en ces articles 7 et 3).  L’abrogation implicite des dispositions législatives antérieures  Rappelons qu’aux termes de ces articles,  – « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » (art. 7)   – et  que « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences » (art. 3).  Conséquemment, l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle a induit l’abrogation des dispositions législatives en date de 1992 qui autorisaient le Gouvernement à intervenir en la matière et donc entraîné la compétence exclusive du législateur, notamment pour préciser les conditions et les limites entourant le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l’environnement (CE, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, req. 297931, chronique Edouard Geffray et Sophie-Justine Liéber AJDA 2008, p. 2166 ; CC, décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008, loi relative aux organismes génétiquement modifiés, notes Olivier Dord, AJDA 2008, p.1614) ).  Depuis  l’entrée en vigueur de la charte de l’environnement, « une disposition réglementaire ne peut plus intervenir compétemment dans le champ d’application de l’article 7 de la Charte au titre du pouvoir réglementaire autonome, et le pouvoir réglementaire d’application de la loi se trouve lui-même réduit à la portion congrue » (Conclusions du rapporteur public Edouard Geffray sur les affaires n° 305314 et 305315, RFDA 2009, op. cit.).  Quant aux dispositions réglementaires adoptées postérieurement à l’entrée de la Charte et prises sur le fondement de dispositions législatives renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de transposer la directive, elles sont annulées sur le fondement de l’incompétence puisque la Charte a nécessairement abrogé le renvoi législatif ! Toutefois, pour éviter de créer un vide juridique sur la réglementation de l’information et les mesures de prévention entourant les OGM, utilisant sa jurisprudence « Association AC ! » (CE, 11 mai 2004, req. n° 255886), le Conseil d’Etat avait modulé les effets de ses décisions en reportant au 30 juin 2010 l’annulation des dispositions réglementaires  incompétemment  adoptées au regard des nouvelles règles de partage des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire découlant de la Charte de l’environnement. L’adoption d’une ordonnance qui tait son nom Malheureusement, on l’a dit, le texte de loi attendu pour assurer une transposition correcte de la directive n’est jamais intervenu et, depuis la mi-2010, l’état…

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31.10201115 janvier 2012

Le Conseil d’Etat ou la définition jacobine des risques !

Le coup d’Etat n’est sans doute pas « permanent » mais l’environnementaliste ne peut se satisfaire de la politique jurisprudentielle du Conseil d’Etat qui tend à désigner celles et ceux qui peuvent parler avec autorité des risques… même ceux qui sont élevés et nourris aux arrêts du Conseil d’Etat ne devraient plus passer sous silence la façon dont les membres du Palais Royal jouent faussement le rôle de gardiens du temple républicain lorsqu’ils s’évertuent à tuer dans l’oeuf les énoncés du droit constitutionnel de l’environnement. En causes, trois espèces d’ores et déjà très remarquées  (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n°326492 – CE, 26 octobre 2011, Commune des Pennes-Mirabeau, n°329904 – CE, 26 octobre 2011, Société Française de Radiotéléphone, n° 341767,341768: Arrêts antenne relais CE 26 octobre 2011). Par trois décisions du 26 octobre 2011, le Conseil d’État y a examiné la légalité d’arrêtés par lesquels les maires de trois de Saint-Denis, Pennes-Mirabeau et Bordeaux ont entendu réglementer de façon générale en vertu et  du principe de précaution et de la police générale l’implantation des antennes de téléphonie mobile sur ces communes. Ces affaires posaient la question de l’articulation entre les compétences de police spéciale reconnues aux autorités de l’Etat en la matière et celles de police générale du maire. Gageons que la doctrine administrativiste « née sur les genoux » de son juge saura accueillir comme un « grand arrêt » les trois espèces ci-dessous reproduites. Mais acceptons de dépasser le fétichisme jurisprudentiel qui désincarne la décision du choix politique qu’elle constitue. On aura d’abord du mal à admettre que les maires ne puissent s’immiscer dans les polices spéciales au nom  de leur pouvoir de police générale. C’est d’abord  le point commun de nos trois espèces : « si les articles L. 2212 1 et L. 2212 2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ». On ne peut contester au Conseil d’Etat sa vocation identifier la police spéciale sur laquelle il serait ici empiétée : « Considérant, en premier lieu, qu’en vertu du I de l’article L. 32 1 du code des postes et des communications électroniques, les activités de communications électroniques, si elles s’exercent librement, doivent respecter les autorisations prévues au titre II de ce code (« Ressources et police »), notamment celles relatives à l’utilisation des fréquences radioélectriques et l’implantation des stations radioélectriques de toute nature ; qu’en vertu du II de ce même article, le ministre chargé des communications électroniques et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) veillent notamment, dans le cadre de leurs attributions respectives, au respect de l’ordre public par les exploitants de réseaux de communications électroniques ainsi qu’à la gestion efficace des fréquences radioélectriques ; qu’en vertu de l’article L. 42-1 du même code, les autorisations d’utilisation des fréquences radioélectriques attribuées par l’ARCEP précisent les conditions techniques nécessaires « pour limiter l’exposition du public aux champs électromagnétiques » ; que l’article L. 43 du code donne mission à l’Agence nationale des fréquences (ANFR), établissement public administratif de l’Etat, notamment de coordonner « l’implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature », en autorisant ces implantations, et de veiller « au respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques » définies, en application de l’article L. 34-9-1 du même code, par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, qui a repris les valeurs limites fixées par la recommandation du 12 juillet 1999 du Conseil de l’Union européenne relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 Ghz) ; que ce décret impose à tout exploitant d’un réseau de communications électroniques de s’assurer que le niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements et installations de son réseau respecte les valeurs limites définies en annexe ; qu’en particulier, il résulte de l’article 5 de ce décret que tout exploitant doit justifier, sur demande de l’ARCEP ou de l’ANFR, des actions engagées pour s’assurer, au sein des établissements scolaires, des crèches ou des établissements de soins situés dans un rayon de cent mètres à partir de l’équipement ou de l’installation, que l’exposition du public aux champs électromagnétiques est aussi faible que possible, tout en préservant la qualité du service rendu ; qu’en application des articles R. 20-44-10 et suivants du code, l’ANFR peut diligenter des vérifications sur place effectuées par des organismes répondant à des exigences de qualités fixées par décret et selon un protocole de mesure déterminé par arrêté ministériel ; qu’enfin, en vertu de l’article L. 96-1 du code, l’exploitant d’une installation radioélectrique sur le territoire d’une commune est tenu de transmettre au maire « sur sa demande, un dossier établissant l’état des lieux de cette ou de ces installations » ; Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat ; qu’afin d’assurer, sur l’ensemble du territoire national et conformément au droit de l’Union européenne, d’une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d’autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu’il a désignées, c’est-à-dire au ministre chargé des communications électroniques, à l’ARCEP et à l’ANFR, le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes…

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14.10201115 janvier 2012

Le décret “nitrates” est publié au JORF

Suite à la consultation du public qui s’est déroulée jusqu’au 23 juin 2011 et pour  rendre le droit français enfin compatible avec les dispositions de la  directive n° 91/676/CEE du Conseil des Communautés européennes du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, le  décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d’actions à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole a été publié au JORF du 11 octobre 2011. Un objectif de clarification Ce décret entend remplacer les programmes départementaux très hétéroclites (dont le contenu est parfois insuffisant) par un programme  d’actions national et des programmes d’action régionaux établis par l’autorité préfectorale de région dont l’efficacité est évaluée tous les 4 ans par les ministres de l’Environnement et de l’agriculture. Ces programmes d’actions – qui visent les exploitants agricoles et toute personne morale épandant des fertilisants azotés sur des terres agricoles – participent de la  lutte contre la pollution par les nitrates et comportent des mesures destinées à une bonne maîtrise des fertilisants azotés et à une gestion adaptée des terres agricoles, dans l’objectif de restaurer et de préserver la qualité des eaux. Ils s’articulent entre eux puisque les programmes régionaux doivent être rendus compatibles dans le délai d’un an avec le programme d’actions national à compter de la publication de l’arrêté le présentant. Peu d’évolution par rapport au projet de décret En dépit des critiques formulées sur les conséquences emportées par  la révision des textes, la mouture définitive du décret « Nitrates » n’est guère différente du projet déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève en date du 4 août 2008, « Pollution par les nitrates d’origine agricole et algues vertes : vers une prise de conscience réglementaire…. »). Toutefois, l’on observe quelques rectificatifs : ainsi, les numéros d’article du code de l’environnement modifiés ou ajoutés (par exemple, l’art. R 211-81-1 relatif aux programmes d’actions régionaux) sont redéfinis. De plus,  une appellation est donnée au groupe régional assistant l’autorité préfectorale dans la définition des programmes d’actions : dans ses fonctions, ce « groupe régional d’expertise  dit « Nitrates » (art. R 211-81-2 du CE ) épaule le préfet sur les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures des programmes d’actions, et particulièrement sur les modalités de limitation de l’épandage des fertilisants azotés fondée sur un équilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins prévisibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l’azote de l’eau d’irrigation (art. R 211-81 du CE). La substitution par un programme national et régional d’actions La mouture définitive du texte confirme que la substitution du programme national d’actions et des programmes régionaux d’actions aux programmes départementaux existants interviendra à compter du 1er juillet 2013 (article 3 du décret), ce qui signifie que les dispositions en vigueur  antérieurement à la publication du décret continueront de s’appliquer, sachant cependant que les dispositions plus contraignantes du programme d’actions national s’appliqueront dès la publication de l’arrêté relatif au programme d’actions national) ! Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

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07.10201115 janvier 2012

Bilans GES: les guides méthodologiques mis en ligne

Deux guides  ministériels  ont été publiés sur le site du ministère de l’écologie, du développement durable des transports et du logement, le 16 septembre 2011, relativement, – d’une part, à la méthode pour la réalisation des bilans d’émissions de gaz à effet de serre pour les entreprises, – et d’autre part, à celle à suivre pour les collectivités territoriales (110912_Art-75_Guide_specifique_pour_les_collectivites). Ces deux guides  complètent utilement  l’article 75 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement (art. L. 229-5 et L.229-29 du code de l’environnement) ainsi que le décret n° 2011-829 du 11 juillet 2011 relatif au bilan des émissions de gaz à effet de serre et au plan climat-énergie territorial (art. R 229-45 à R 229-57 du code de l’environnement) déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève du 18/07/2011 relative au «  Bilans des émissions de gaz à effet de serre et plans climat-énergie territoriaux (PCET) : des précisions parues au JO » ;  pour le projet : cf. : notre brève du 07/03/2011, « Bilan des émissions de gaz à effet de serre et plan climat énergie-territorial : le projet de décret en consultation » ), sachant que les collectivités territoriales et intercommunalités doivent disposer au plus tard le 30 septembre 2011 de la méthode d’établissement des bilans (art.2 du décret n° 2011-829). Succinctement, nous rappellerons que ce bilan doit être établi avant le 31 décembre 2012 puis réactualisé tous les 3 ans. De tels bilans sont d’autant plus importants qu’ils doivent servir à l’élaboration des plans climat-énergie territoriaux (PCET) et  s’inscrire dans le  schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE – cf. notre brève du 22/06/2011 : « publication du décret SRCAE au JORF : mieux vaut tard que jamais !,) avec lequel ils doivent être compatibles. En application de l’article R. 229-49 du code de l’environnement, le ministère chargé de l’écologie  a publié  les informations méthodologiques nécessaires à l’établissement des bilans des émissions de gaz à effet de serre. Relativement  à la stratégie d’élaboration du bilan,  le «  guide  méthodologique pour la réalisation des bilans d’émissions de gaz à effet de serre des collectivités »  indique nettement sa préférence pour une analyse territoriale  du bilan de gaz à effet de serre  même si cette approche n’est pas imposée par les textes législatifs et réglementaires. La recommandation,  présentée sous la forme d’un tableau s’adresse aux collectivités territoriales qui doivent élaborer un PCET. Au delà de la distinction entre les émissions  directes et indirectes de gaz à effet de serre, les recommandations n’oublient pas les  questions d’interférences de territoires (régionaux et infrarégionaux) dès lors que la région – tout à la fois en tant que collectivité décentralisée et déconcentrée – sert de cadre géographique pour l’élaboration du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie !  Il est, en outre,  précisé que les bilans doivent prendre en compte  la gestion externalisée du service (délégations de service public, contrats de partenariat public-privé, marchés publics, conventions de mandat ou conventions publiques d’aménagement) ou les quasi-régies. L’échelon intercommunal, quant à lui, assurant le recentrage des données d’émissions de GES dès lors que les communes lui ont transféré des compétences y ayant trait. L’intérêt de la prise en charge intercommunale de la compétence est souligné en annexe afin, notamment, d’éviter les double-comptes ou de faciliter l’accès aux données…. Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public.

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