Par Me Marie-Coline Giorno
Green Law Avocat
Les inondations récentes dans les Alpes-Maritimes ne sont pas sans rappeler la tempête Xynthia. Bien que cinq ans se soient écoulés depuis cette tempête, il convient de constater que les mesures de police prises pour garantir la sécurité face au risque d’inondations dans cette zone font encore l’objet de contentieux.
En témoigne notamment une décision récente de la Cour administrative d’appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 28 septembre 2015, n°14BX01002).
Dans la nuit du 27 au 28 février 2010, la tempête Xynthia a inondé un camping situé sur l’Île-de-Ré (Charente-Maritime). Par arrêté du 28 avril 2010, le maire a interdit provisoirement l’exploitation de ce camping. Par courrier du 2 juillet 2010, le préfet de la Charente-Maritime a invité le maire précité à engager une procédure de fermeture définitive du camping en raison du danger d’inondation pour ses occupants. Toutefois, le maire a, par arrêté du 29 juillet suivant, autorisé la réouverture de celui-ci. Après une mise en demeure restée sans suite, l’autorité préfectorale a prononcé, par arrêté du 21 juillet 2011, sur le fondement des dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, la fermeture définitive du camping.
Le propriétaire du camping a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler cette décision.
Par un jugement n° 1102087 du 5 février 2014, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté cette demande.
Le propriétaire du camping a alors interjeté appel de cette décision.
Par un arrêt du 28 septembre 2015, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté la requête d’appel. Il s’agit de la décision présentement commentée.
- En premier lieu, un point de procédure intéressant a été tranché.
Le défendeur invoquait une fin de non recevoir tirée d’une méconnaissance de l’article R. 612-5 du code de justice administrative. Aux termes de cet article, « Devant (…) les cours administratives d’appel, si le demandeur, malgré la mise en demeure qui lui a été adressée, n’a pas produit le mémoire complémentaire dont il avait expressément annoncé l’envoi (…), il est réputé s’être désisté. »
En l’espèce, le propriétaire du camping avait intitulé sa requête d’appel « requête sommaire » et y a expressément annoncé la production d’un mémoire ampliatif, qui n’avait pas été produit à la date de la première clôture de l’instruction.
Aucune mise en demeure de produire un mémoire complémentaire ne lui a été adressée par la cour administrative d’appel sur le fondement de l’article R. 612-5 du code de justice administrative. En procédant à une application stricte de l’article R. 612-5 du code de justice administrative, le moyen tiré d’un désistement ne pouvait qu’être écarté. Néanmoins, une ordonnance de clôture était intervenue.
La question était donc de déterminer si cette ordonnance de clôture valait ou non mise en demeure de produire le mémoire ampliatif. La Cour a répondu qu’ « Une ordonnance de clôture ne valant pas mise en demeure, la circonstance que le mémoire ampliatif a été déposé par le requérant après la première clôture est sans incidence en l’espèce, les textes applicables devant les cours administratives d’appel n’imposant aucun délai pour produire un mémoire ampliatif annoncé dans une requête sommaire et alors au demeurant que l’instruction a été rouverte en raison de la production du premier mémoire en défense du ministre de l’intérieur le 20 octobre 2014, puis la clôture reportée à deux reprises. »
La Cour ajoute, en se livrant à une appréciation circonstanciée des faits de l’espèce qu’ « En tout état de cause, le fait que le [propriétaire du camping] ait intitulé sa requête » requête sommaire » est sans incidence, dès lors qu’elle est suffisamment motivée, contient l’exposé des faits et moyens ainsi que l’énoncé des conclusions et satisfait ainsi aux exigences de l’article R.411-1 du code de justice administrative. » Cet ajout est surprenant dans la mesure où l’argumentation précédente était très étayée. Elle permet néanmoins de sécuriser la position de la Cour administrative d’appel.
- En second lieu, le requérant invoquait une méconnaissance des articles L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités locales (violation de la procédure contradictoire et caractère disproportionné de la fermeture).
Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que (…) les inondations, (…) ».
Aux termes de l’article L. 2215-1 du même code : « La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l’Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’Etat dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; (…) ».
Le requérant soutenait, d’une part, que le caractère contradictoire de la procédure avait été méconnu. Néanmoins, ces moyens de légalité externe ayant été soulevés « au-delà de l’expiration du délai d’appel », ils étaient irrecevables car ils reposaient sur « une cause juridique distincte des moyens de légalité interne ».
Il s’agit là d’une déclinaison classique du principe posé dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 juillet 1954, Société des acieries et forges de Saint-François, n°4190, publié au recueil Lebon aux termes duquel :
« Considérant que la Société des aciéries et forges de Saint-François, dans sa requête, s’est bornée à invoquer la prétendue illégalité des décrets susmentionnés; que si, dans un mémoire complémentaire, elle a contesté la régularité desdits décrets par le motif qu’ils n’ont pas été précédés de l’avis du Conseil supérieur du gaz et de l’électricité (…), cette prétention; fondée sur une cause juridique distincte, constitue une demande nouvelle; que le mémoire dont s’agit a été enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat le 6 février 1950, c’est-à-dire après l’expiration du délai de recours contentieux contre les décrets invoqués (…); que, dès lors, la demande nouvelle contenue dans ce mémoire a été présentée tardivement et, par suite, n’est pas recevable ; ».
Il s’agit là d’une erreur classique qui peut être lourde de conséquences car certains arguments intéressants ne pourront alors plus être développés après le délai de recours.
D’autre part, le requérant invoquait le caractère disproportionné de la mesure de fermeture définitive. C’est là le fond de la question posée à la Cour.
A cet égard, il convient de rappeler que le Conseil d’Etat estime :
« qu’une mesure de police n’est légale que si elle est nécessaire au regard de la situation de fait existant à la date à laquelle elle a été prise, éclairée au besoin par des éléments d’information connus ultérieurement ; que, toutefois, lorsqu’il ressort d’éléments sérieux portés à sa connaissance qu’il existe un danger à la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente qui ne peut être différée l’autorité de police ne commet pas d’illégalité en prenant les mesures qui paraissent nécessaires au vu des informations dont elle dispose à la date de sa décision ; que la circonstance que ces mesures se révèlent ensuite inutiles est sans incidence sur leur légalité mais entraîne l’obligation de les abroger ou de les adapter ; » (Conseil d’État, 5ème et 4ème sous-sections réunies, 31 août 2009, 296458, Publié au recueil Lebon)
Il est donc nécessaire que les mesures soient nécessaires et appropriées au risque pour être légales (CAA Marseille, 18 octobre 2010, n°08MA02140).
En l’espèce, la Cour administrative de Bordeaux s’est livrée à une appréciation souveraine des faits qui lui étaient soumis afin d’examiner si la mesure de police prononcée était proportionnée.
Elle a ainsi estimé, après des développements très circonstanciés que la mesure de police prononcée (la fermeture du camping au regard du risque inondation) était justifiée.
Pour ce faire, elle a notamment retenu la situation du terrain en zone inondable, le risque grave et avéré d’atteinte à la sécurité des campeurs, l’éloignement de la zone sécurisée et la difficulté d’une évacuation à pied en cas de submersion marine des pistes cyclables. Elle ajouté que des travaux de mise en sécurité ne suffiraient pas à protéger le camping en cas de submersion, et qu’un cahier de prescriptions incomplet et totalement insuffisant dans la prise en compte du risque d’inondation existait. Elle s’est également fondée sur les avis défavorables de nombreuses autorités.
Enfin, elle a considéré que « si le requérant allègue qu’il peut faire évoluer le cahier des prescriptions, construire un refuge sur la toute petite partie du site qui n’a pas été inondée en février 2010 et que des travaux de renforcement des digues intérieures du Fier d’Ars sont en cours, ces circonstances sont sans incidence sur la légalité de la décision du préfet, qui s’apprécie à la date de son édiction. »
En tout état de cause, la Cour conclut qu’ « il ressort des termes du rapport de la direction de la sécurité civile que » les différentes actions qui peuvent être réalisées par le gestionnaire du camping pour en accroître la sécurité face au risque de submersion marine, quelle que soit leur ampleur, ne peuvent compenser les effets cumulatifs de certains paramètres de vulnérabilité « , à savoir, comme cela a été dit ci-dessus, un aléa fort de submersion marine associé à l’isolement géographique du site et à la quasi-impossibilité de mettre en sécurité les occupants dans des locaux en dur ».
Elle en déduit donc que « Dans ces conditions, quand bien même toutes les parties du site ne seraient pas soumises à un aléa de submersion identique, en prenant une mesure de fermeture définitive du camping […], le préfet de la Charente-Maritime n’a pas pris une mesure disproportionnée par rapport à l’objectif de sécurité poursuivi. »
Il est manifeste que cette décision traduit la volonté de laisser une certaine latitude au Préfet dans l’exercice de ses pouvoirs de police en présence d’une carence de l’autorité municipale dans l’exercice de ses pouvoirs.
Cette position paraît se justifier, en l’espèce, par les nombreuses insuffisances du propriétaire du camping dans la prise en compte du risque d’inondations (bien qu’il ne soit pas un professionnel en matière de risques naturels, il lui revient la responsabilité d’assurer la sécurité des campeurs).
La Cour semble ainsi refuser de prendre tout risque vis-à-vis de la sécurité publique puisqu’elle admet que, bien que le risque ne soit pas identique sur l’ensemble du site, la mesure de police était nécessaire et proportionnée.
Notons que le contexte récent semble confirmer la nécessité d’une telle analyse: en présence d’un risque grave et avéré pour la sécurité, il est en effet nécessaire de faire preuve d’une certaine sévérité dans l’application des mesures de police afin d’éviter à l’avenir tout drame dû à l’insuffisante prise en compte des risques naturels.
