La concertation nouvelle fragilité des projets ?
Par Amélie GILLE, Juriste (Green Law Avocats) et Maître David DEHARBE (Green Law Avocats ) Deux solution récentes du Conseil d’Etat doivent particulièrement retenir l’attention des pétitionnaires. Ces arrêts démontrent que la conception qu’on se fait désormais au Palais Royal de la concertation fragilise à nouveau les projets qui y sont soumis. Le 8 décembre dernier, le Conseil d’Etat (CE 6ème chambre 08_12_2021 n°446947 : reproduit infra) s’est penché sur la requête de l’association FRACTURE qui demandait l’annulation de la décision du 2 septembre 2020 par laquelle la Commission nationale du débat public a décidé d’organiser une concertation préalable sur le projet d’aménagement de l’autoroute A46. Lorsqu’elle est saisie, la CNDP détermine les modalités de participation du public au processus décisionnel dans les conditions fixées par l’article L.121-9 du code de l’environnement. Le Conseil d’Etat a considéré que les décisions de la CNDP prises sur le fondement de l’article L.121-9 du code de l’environnement, ne revêtent pas un caractère règlementaire. La conséquence de cette qualification est double : Sur la compétence des juridictions administratives : Ne disposant pas d’un caractère règlementaire, ces décisions ne peuvent être déférées en premier et dernier ressort au Conseil d’Etat sur le fondement de l’article R311-1, 2° du code de justice administrative. La compétence revient ainsi au tribunal administratif territorialement compétent en application de l’article R.312-1 du CJA, en l’espèce il s’agit donc du tribunal administratif de Paris. Sur les stratégies contentieuses à adopter : Les décisions prises sur ce fondement n’étant pas règlementaires, les illégalités qui pourraient les entacher ne pourront être soulevées que par la voie de l’exception lors d’un recours formé contre les actes adoptés à la suite de la concertation organisée par la Commission nationale du débat public. C’est là une nouvelle et une première menace que fait peser la concertation via la procédure de débat public sur les grands projets soumis à autorisations environnementales et/ou urbanistiques … Mais ce n’est pas tout. Par un autre arrêt, cette fois du 15 novembre 2021 (CE 6ème – 5ème chambres réunies 15_11_2021 n° 434742 : consultable ci-dessous) le Conseil d’Etat, dans un arrêt rejet relatif à la contestation par l’association Force 5 d’une autorisation d’exploiter une centrale électrique, juge que le paragraphe 4 de l’article 6 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 produit des effets directs dans l’ordre juridique interne. Aux termes de ces stipulations de la convention, » Lorsqu’un processus décisionnel touchant l’environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus (…) / 3. Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement. / 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. « . On le voit considérer d’applicabilité directe une participation du public « lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence » c’est ériger la concertation en obligation au-delà de ce que les textes nationaux prévoient. D’ailleurs en l’espèce le Conseil d’Etat admet que souverainement la Cour administrative d’appel a pu sauver la procédure de la censure, c’est seulement au regard de mesures d’informations qui ne sont intervenues sur aucune base législative ou réglementaire : « Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations, la cour administrative d’appel a relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que, si les dispositions de l’article L. 311-5 du code de l’énergie alors en vigueur ne prévoyaient pas de procédure permettant l’information et la participation du public, il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que le projet de création d’une nouvelle unité de production d’électricité en Bretagne ainsi que le type de centrale, sa puissance et sa localisation à Landivisiau avaient été présentés dans le cadre de la Conférence bretonne de l’énergie réunissant un grand nombre de partenaires économiques et associatifs de l’Etat et de la région, lors de plusieurs réunions organisées dès le mois de septembre 2010, ainsi que dans un dossier de presse exposant les caractéristiques et les impacts attendus de la centrale, et qu’une concertation avec les élus et le public avait été organisée en 2012, avec l’ouverture d’un espace participatif consacré au projet sur le site internet de la préfecture et des » rendez-vous de la concertation » en juin, septembre et novembre 2012. Elle a pu en déduire, sans entacher son arrêt d’erreur de droit, dès lors que, d’une part, à ce stade de la procédure, le projet autorisé au titre du code de l’énergie portait seulement, ainsi qu’il a été dit au point 3, sur le mode de production, la capacité autorisée et le lieu d’implantation de l’installation, à l’exclusion d’éléments plus précis sur la mise en œuvre de ce projet, et, d’autre part, qu’une enquête publique devait se tenir sur le projet de centrale, en vue de la délivrance de l’autorisation requise au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, que la concertation, qui avait eu lieu à un stade précoce de la procédure, avait permis au public de faire valoir ses observations et ses avis en temps utile, alors que la décision d’autorisation n’était pas encore prise, et que les mesures prises en l’espèce suffisaient à assurer la mise en œuvre des objectifs fixés par les stipulations rappelées au point 8 « . Voila qui expose encore un peu plus les procédures environnementales et urbanistiques au risque d’irrégularité au regard de la participation exigée le plus en aval du projet et promet de beaux débats contentieux …
