Eoliennes/ suffisance de l’étude d’impact au regard des risques de dysfonctionnement

  Dans une décision récente (Conseil d’Etat, 7 novembre 2012, n° 351411, “Société E.”) le Conseil d’Etat se prononce sur deux éléments relatifs à la complétude des dossiers de demande de permis de construire éolien : – la suffisance de l’étude d’impact en ce qui concerne les risques de chute et de projection à proximité d’une route. – et la production d’un titre habilitant à construire, pour les dossiers déposés avant le 1er octobre 2007.       Tout d’abord, s’agissant de la suffisance de l’étude d’impact, le Conseil d’Etat maintient d’une part l’exigence de proportionnalité de l’étude d’impact avec les risques générés par la construction, respectant ainsi l’esprit de l’article R. 122-5 du code de l’environnement qui prescrit que « le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance de l’installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l’environnement », et d’autre part, l’exigence du caractère substantiel de l’éventuelle insuffisance censurée, caractérisée comme étant de nature à nuire à l’information de la population.  Le Conseil d’Etat censure pour erreur de droit un arrêt de Cour administrative d’appel de Marseille ayant annulé un arrêté délivrant un permis de construire éolien au motif de l’insuffisance de l’étude d’impact sur les risques de dysfonctionnement des éoliennes, dès lors que la Cour n’a pas précisé en quoi l’insuffisance de l’étude était en l’espèce de nature à nuire à l’information du public, et alors qu’elle avait relevé la faible occurrence de ces risques :  « 6. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ; qu’il ressort des énonciations de l’arrêt de la cour que celle-ci a estimé que l’étude d’impact, en se bornant à réaliser une présentation générale des risques de dysfonctionnement générés par les éoliennes et en ne procédant pas à une étude de ces risques au regard de la présence d’une route départementale à proximité de certaines éoliennes, était entachée d’illégalité justifiant l’annulation partielle du permis de construire ; qu’en jugeant ainsi, sans préciser en quoi une telle insuffisance était en l’espèce, et alors que la cour a relevé elle-même la faible occurrence de ces risques et la fréquentation limitée de la route départementale, de nature à avoir nui à l’information complète de la population ou à avoir exercé une influence sur la décision de l’autorité administrative, la cour a commis une erreur de droit ; qu’ainsi, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens fondés sur l’insuffisance de l’étude d’impact, la société requérante est fondée à soutenir que c’est à tort que la cour a estimé que ce motif était de nature à entraîner l’annulation partielle du permis contesté ; » (Conseil d’Etat, 7 novembre 2012, n° 351411, “Société E.”)   Sur ces deux aspects, le Conseil d’Etat fait application d’une jurisprudence constante (proportionnalité de l’étude d’impact : Conseil d’Etat, 1 / 4 SSR, du 11 décembre 1996, 173212, publié au recueil Lebon ; caractère substantiel de l’insuffisance invoquée : Conseil d’État, 14 octobre 2011, N° 323257, “Société O”).   Dans cette lignée jurisprudentielle, la Cour administrative d’appel de Douai avait pu juger que présente un caractère suffisant, une étude d’impact d’un permis éolien qui ne développe pas d’éléments propres à la prévention du risque de la chute d’éolienne et de projection de pale à proximité du site dès lors que de tels risques sont négligeables eu égard aux données scientifiques connues et que le projet se situe dans un endroit peu fréquenté et à 750 mètres des habitations (Cour administrative d’appel de Douai 22 janvier 2009, N° 08DA00372).   Précisons enfin qu’au vu d’un arrêt récent, sur le fond, le risque d’effondrement et de projection de pâles engendré par les éoliennes pour les usagers d’une voie publique située à proximité est qualifié de minime, et en tant que tel, il ne peut justifier un refus de permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme:  « Considérant, d’une part, que l’arrêté de refus de permis de construire attaqué est justifié par le risque engendré pour les usagers des voies publiques par la proximité des éoliennes de deux routes départementales situées à moins de 200 mètres, en particulier, en cas de rupture de mât et de détachement de pâle ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment d’un rapport établi par le conseil général des mines en juillet 2004 sur la sécurité des éoliennes, que la probabilité d’un tel accident, ” tel que la ruine d’une machine ou l’éjection d’une partie d’une machine entraîne un accident de personne ou des dommages aux biens d’un tiers “, est extrêmement faible ; qu’en vertu de l’article R. 111-2 cité ci-dessus, un risque minime, qui n’est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique, ne peut fonder ni un refus de permis de construire, ni l’observation de prescriptions spéciales accompagnant la délivrance du permis ; que, dès lors, le préfet de l’Oise, qui n’apporte aucun élément suffisant de nature à remettre en cause l’étude du conseil général des mines précitée, ne pouvait, sans commettre d’illégalité, prendre l’arrêté attaqué en se fondant sur la violation de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, à ce titre ; » (CAA Douai, 27 septembre 2012, n°11DA00546).   Par conséquent, en pratique, le contenu de l’étude des risques de dysfonctionnement des éoliennes (projection de pâles, effondrement) devra être d’autant plus approfondie que les risques peuvent se réaliser, du fait notamment de la fréquentation de la zone, de sa proximité et de son usage.     Par ailleurs, le Conseil d’Etat se prononce sur un autre aspect de la complétude des dossiers de permis relatif, cette fois, à la qualité du pétitionnaire.   Attention, il s’agit là de l’application d’une règle aux seuls permis de construire pour lesquels la demande a été effectuée…

Eoliennes de plus de 50m: il s’agira toujours d’un refus tacite de permis de construire

Les différents réformes intervenues dans la réglementation des éoliennes ont pu conduire certains opérateurs à s’interroger sur la persistance de la règle du refus tacite de permis de construire.   En effet, lorsque le permis de construire d’un parc éolien était soumis à enquête publique, le défaut de réponse de l’autorité d’urbanisme valait refus implicite, en exception à la règle classique qui veut en urbanisme que le silence vaille permis tacite. L’article R*424-2 (Modifié par Décret n°2011-1903 du 19 décembre 2011 – art. 2) prévoit en effet que : “Par exception au b de l’article R. 424-1, le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : a) Lorsque les travaux sont soumis à l’autorisation du ministre de la défense ou à une autorisation au titre des sites classés ou des réserves naturelles ; b) Lorsque le projet fait l’objet d’une évocation par le ministre chargé des sites ; c) Lorsque le projet porte sur un immeuble inscrit ou un immeuble adossé à un immeuble classé au titre des monuments historiques ; d) Lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement ; e) Lorsqu’il y a lieu de consulter l’Assemblée de Corse en application de l’article R. 423-56 ; f) Lorsque le projet est situé dans un espace ayant vocation à être classé dans le cœur d’un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l’article R. 331-4 du code de l’environnement ou dans le coeur d’un parc national délimité en application de l’article L. 331-2 du même code ; g) Lorsque la délivrance du permis est subordonnée, en application des articles L. 752-1 à L. 752-3 du code de commerce, à une autorisation d’exploitation commerciale ou, en application de l’article 30-2 du code de l’industrie cinématographique, à une autorisation de création, d’extension ou de réouverture au public d’établissements de spectacles cinématographiques et que la demande a fait l’objet d’un refus de la commission départementale compétente ; h) Lorsque le projet a été soumis pour avis à la commission départementale d’aménagement commercial en application de l’article L. 752-4 du code de commerce, en cas d’avis défavorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial“.   Certes depuis que l’enquête publique a été  abrogée pour les PC éoliens (et demeure requise au seul titre des ICPE), se pose légitimement la question de l’existence d’un permis de construire tacite. Or, les opérateurs éoliennes demeureront soumis à l’article R*425-9 du Code de l’urbanisme en vigueur qui prévoit toujours que « Lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne, le permis de construire ou le permis d’aménager tient lieu de l’autorisation prévue par l’article R. 244-1 du code de l’aviation civile dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord du ministre chargé de l’aviation civile et du ministre de la défense ». Le maintien de cette disposition dans le Code de l’urbanisme entraine l’obligation pour les éoliennes de plus de 50m d’avoir l’autorisation de l’Armée et de l’aviation civile. La circulaire sur le classement ICPE des éoliennes est à cet égard très claire : “Pour les éoliennes d’une hauteur supérieure à 50 mètres, la vérification que le projet ne constitue pas une gêne à la navigation aérienne devra néanmoins toujours être réalisée en application de l’article R. 425-9 du code de l’urbanisme qui prévoit que le permis de construire constitue l’autorisation prévue au titre de l’article R. 244-1  du code de l’aviation civile. À ce titre, les dispositions applicables sur ce point dans la circulaire de mars 2008 restent applicables en l’état.” Dès lors, l’une des exceptions au permis tacite prévue à l’article R 424-2 du Code, en l’occurrence “l’autorisation du ministre de la défense” continuera à faire obstacle, pour les éoliennes de plus de 50m, à la naissance d’un permis tacite une fois le délai d’instruction expiré.   En résumé, le permis de construire d’un parc éolien ne pourra naître tacitement que si: – les éoliennes sont d’une hauteur totale inférieure à 50m – et si aucune autre exception à la règle du permis tacite (évocation du Ministre des Sites, implantation dans un PNR etc… voir l’article R424-2 CU). S’agissant de la grande majorité des parcs, il ne faut pas s’y tromper: les éoliennes de plus de 50m étant soumises à autorisation du Ministre de la Défense, elles ne pourront pas donner lieu à permis tacite, mais à un refus tacite, et ce, quand bien même l’enquête publique a été abrogée pour le permis de construire.    

EOLIEN: adoption par l’Assemblée Nationale de la proposition de la loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre : un nouveau souffle pour l’éolien !

 La proposition de loi instaurant une tarification progressive de l’énergie, déposée par M. François BROTTES et M. Bruno LE ROUX à l’Assemblée nationale début septembre 2012 a pour objectifs – d’une part « d’accélérer la transition énergétique », – et d’autre part « d’accompagner la hausse inéluctable des prix de l’énergie » (voir le dossier législatif).   Rebaptisée « Proposition de la loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre », la proposition a été adoptée en 1ère lecture par l’Assemblée dans la nuit du 4 au 5 octobre 2012, et recèle de nombreuses réformes législatives ayant des impacts sensibles sur la filière éolienne.   Plusieurs amendements ont été déposés en ce sens à l’initiative du gouvernement, lequel souhaite rapidement concrétiser ses engagements pris lors de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012.   Parmi les dispositions les plus significatives adoptées, il faut souligner :   La suppression de l’obligation d’implantation des éoliennes au sein d’une zone de développement de l’éolien terrestre (ZDE) pour pouvoir bénéficier de l’obligation d’achat ;   La création d’une dérogation au principe d’urbanisation en continuité en zone littorale dans les départements d’outre-mer ;   La possibilité d’autoriser les canalisations électriques souterraines dans les espaces remarquables du littoral ;   La suppression du seuil minimal de 5 éoliennes par unité de production.        En revanche, on peut regretter que l’amendement proposant le passage de l’autorisation à la déclaration ICPE pour les éoliennes ait été rejeté.   Prochaine étape : l’examen de la proposition de loi par le Sénat dans une dizaine de jours….      

Eoliennes/paysage: le Conseil d’Etat relativise l’impact paysager au regard des intérêts environnementaux des éoliennes

Dans une décision Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 13/07/2012, Association Engoulevent, n°345970, le Conseil d’Etat a validé le raisonnement de la Cour administrative d’appel de Marseille selon lequel l’appréciation de l’impact paysager d’un parc éolien doit s’effectuer par rapport aux intérêts publics que la construction entend défendre, notamment la protection des espaces naturels (Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 25/11/2010, 09MA00756, Inédit au recueil Lebon). Par une série d’arrêts, la Cour administrative d’appel de Marseille s’était en effet courageusement initiée à relativiser l’impact paysager généré par l’implantation d’éoliennes, et ce, au regard « de l’intérêt public que l’implantation assure en matière de préservation des espaces naturels et de concentration des équipements de production d’énergie » ou encore de « l’économie des territoires utilisés par la recherche d’une concentration des équipements de production d’énergie » (Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 21/10/2010, 08MA03443 ; Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 10/02/2011, 09MA00923, Inédit au recueil Lebon ; Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 14/04/2011, 09MA01877, Inédit au recueil Lebon ; Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 16/06/2011, 09MA01017, Inédit au recueil Lebon ; Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 06/10/2011, 09MA03285, Inédit au recueil Lebon ;).   Nous avions déjà salué ces décisions qui tentaient de redonner toute sa portée à l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, dont la finalité est la protection de l’environnement, en mettant en avant les bénéfices environnementaux des éoliennes. Car c’est bien là tout le paradoxe des éoliennes, lequel repose sur l’apparente contradiction entre leur finalité et leur configuration exceptionnelle : la vocation environnementale de celles-ci – production d’énergie propre – peut se trouver niée et occultée au nom de la protection des paysages, autre branche de la protection de l’environnement ! Mais la mise en œuvre d’un bilan des intérêts environnementaux n’étant pas expressément prescrite par l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, qui prévoit uniquement la possibilité pour l’administration de refuser de délivrer un permis de construire ou de l’assortir de prescriptions spéciales si « les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentale », il existait un risque que le Conseil d’Etat censure ce raisonnement en cas de pourvoi.   Or, c’est avec surprise que le Conseil d’Etat accueille le raisonnement suivi par la Cour, et approuve l’application d’un bilan des intérêts environnementaux à l’appréciation de l’impact paysager causé par l’implantation d’éoliennes : « 8. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales ; que, pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site ; que les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-21 cité ci-dessus ; 9. Considérant que, pour écarter le moyen tiré de ce que le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault aurait entaché la décision par laquelle il a accordé les permis de construire litigieux d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme citées ci-dessus, la cour administrative d’appel de Marseille a procédé à l’examen du caractère du site dans lequel devait être réalisé le projet de parc éolien, en soulignant à la fois les éléments illustrant son caractère naturel et ceux de nature à atténuer l’intérêt de ce site, tenant, pour ces derniers, au faible intérêt des plantations couvrant de larges espaces et à la présence de différents équipements électriques de puissance tout autour du site ; qu’elle a ensuite apprécié, après avoir procédé à la caractérisation du site, l’impact du projet d’éoliennes sur le paysage ; qu’en déduisant des appréciations auxquelles elle avait procédé que l’atteinte portée au site par le projet, au demeurant limitée et ne conduisant ni à sa dénaturation ni à la transformation de ses caractéristiques essentielles, n’était pas disproportionnée par rapport à la défense des autres intérêts publics que cette implantation regroupée assure en matière de protection des espaces naturels, qui est au nombre des intérêts visés à l’article R. 111-21, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier ; que, si la cour a en outre relevé, pour qualifier l’ampleur de l’atteinte portée au site, que l’implantation du projet d’éoliennes assurait l’économie des territoires utilisés par la recherche d’une concentration des équipements de production d’énergie, elle s’est, ce faisant, bornée à prendre en compte la caractéristique de l’implantation du projet, sans méconnaître les règles rappelées au point 8 de la présente décision ; » (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 13/07/2012, 345970) Précisons que le Conseil d’Etat a entendu limiter cette technique du bilan à l’appréciation des seuls intérêts visés à l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, autrement dit aux seuls intérêts relatifs à la protection de l’environnement : « Que les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-21 cité ci-dessus ; » Ainsi, des intérêts économiques ou financiers ne pourront être invoqués pour compenser l’impact…

Permis de construire: attention aux irrégularités d’affichage!

Le Conseil d’État vient de rendre une décision illustrant la vigilance dont doivent impérativement faire preuve les bénéficiaires de permis de construire quant à l’affichage de leur permis sur le site (CE, 6ème ss, 6 juillet 2012, N°339883). Publiée aux Tables du Recueil Lebon, cette décision mérite attention.    En l’espèce, le panneau d’affichage du permis de construire comportait une erreur sur la hauteur de la construction autorisée. Les premiers juges, saisis d’une demande d’annulation du permis de construire, avaient estimé la requête tardive. Le requérant soutenait pour sa part que le délai de recours n’avait pu commencer à courir car l’affichage était irrégulier. Le Conseil d’Etat lui donne raison et considère le délai de recours comme n’ayant pas commencé à courir.   En principe, le délai de recours de deux mois contre une décision de permis de construire court à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage régulier sur le site (article R600-2 du Code de l’urbanisme). Cet affichage est régi par les articles A424-16 et suivants du Code de l’urbanisme sur les mentions qu’il doit comporter, ainsi que par l’article R424-15 s’agissant de la mention de l’obligation de notifier le recours à son bénéficiaire et à l’auteur de l’acte. Une jurisprudence abondante existe sur la régularité de l’affichage, tant les enjeux sont importants. La plupart du temps, les requérants tentent d’invoquer la non visibilité à partir de la voie publique, les dimensions du panneau, la non continuité de l’affichage durant deux mois… Était ici en cause la question de savoir si une erreur sur l’une des mentions devant figurer sur le panneau pouvait rendre l’affichage irrégulier, et donc empêcher le délai de recours de courir.   Par sa décision du 6 juillet 2012, la Haute juridiction censure les juges d’appel en considérant que: – l’article A424-16 du Code de l’urbanisme prévoit l’affichage de certaines mentions (notamment la hauteur de la construction); – que cet article a pour “objet de permettre aux tiers, à la seule lecture du panneau, d’apprécier l’importance et la consistance du projet”. Il rejette ici l’argument retenu par la CAA consistant à dire que le tiers pouvait prendre connaissance des détails de la construction en consultant le dossier en Mairie, comme cela était indiqué sur le panneau d’affichage. – et que par suite, si une telle mention fait défaut ou si elle est affectée d’une erreur substantielle, elle peut rendre l’affichage irrégulier.   Dès lors, l’affichage étant irrégulier, le délai de recours contre le permis n’a pu courir. Le requérant est donc toujours recevable à en demander l’annulation. Cette décision doit renforcer l’attention des bénéficiaires de permis quant à l’affichage qu’ils réalisent sur le terrain, dans un souci de sécurité juridique.   —————————— Conseil d’État N° 339883    Mentionné dans les tables du recueil Lebon 6ème sous-section jugeant seule   Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 mai et 25 août 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour M. Dany A, demeurant … ; M. A demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler l’arrêt n° 09BX00342 du 18 février 2010 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté sa requête tendant, d’une part, à l’annulation du jugement n° 0800671 du 27 novembre 2008 par lequel le tribunal administratif de S. a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 22 mai 2007 par lequel le maire de la commune de S. a délivré à la S.A.R.L Groupe B. un permis de construire six villas correspondant à huit logements sur une parcelle cadastrée XXXXX sise 185, allée des T. et, d’autre part, à l’annulation de cet arrêté ; 2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la S.A.R.L Groupe B. et de la commune de S. le versement de la somme de 3 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; […] Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant que, pour confirmer la tardiveté opposée par le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion à la demande de M. A tendant à l’annulation du permis litigieux, la cour administrative d’appel de Bordeaux a notamment relevé qu’une erreur dans les mentions du panneau d’affichage concernant la hauteur de la construction projetée était sans conséquence sur la régularité de l’affichage, dès lors qu’il comportait les mentions permettant aux tiers d’identifier le permis de construire et d’en consulter le dossier en mairie ; Considérant qu’aux termes de l’article R. 490-7 du code de l’urbanisme, en vigueur à la date de l’arrêté litigieux : ” Le délai de recours contentieux à l’encontre d’un permis de construire court à l’égard des tiers à compter de la plus tardive des deux dates suivantes : / a) Le premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées, selon le cas, au premier ou au deuxième alinéa de l’article R. 421-39 ; / b) Le premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage en mairie des pièces mentionnées au troisième alinéa de l’article R. 421-39 ” ; que l’article R. 421-39 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose : ” Mention du permis de construire doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de la décision d’octroi et pendant toute la durée du chantier (… ). ” ; qu’aux termes de l’article A. 421-7, alors en vigueur, pris pour l’application de l’article R. 421-39 et dont les dispositions ont été reprises aux articles A. 424-15 et suivants: ” L’affichage du permis de construire sur le terrain est assuré par les soins du bénéficiaire du permis de construire sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres. / Ce panneau indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale dudit bénéficiaire, la date et le numéro du permis, la nature des…