Dérogation « espèces protégées » et A69 : entre raison et déraison d’impérative d’intérêt public !
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Mathieu DEHARBE, juriste (Green Law Avocats)
La saga judiciaire du projet de l’autoroute A69 ne cesse de se poursuivre devant le juge administratif.
Alors que les opérations d’abattage sur les alignements d’arbres n’ont pas été suspendues par le Conseil d’Etat (voir notre commentaire sur CE, 5 avril 2023, n° 463028 ), le contentieux sur le fond des autorisations du projet autoroutier suit son cours.
Rappelons que par un arrêté du 1er mars 2023, les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn ont délivré à la société Atosca une autorisation au titre de l’article L. 181-1 du code de l’environnement pour la réalisation des travaux de création de la liaison autoroutière entre Verfeil (Haute-Garonne) et Castres (Tarn), dite A69.
Par un arrêté du 2 mars 2023, le préfet de la Haute-Garonne a également délivré une autorisation environnementale sur le même fondement à la société des Autoroutes du Sud de la France pour la réalisation des travaux de mise à deux fois deux voies de la liaison autoroutière déjà existante A680 entre Castelmaurou et Verfeil.
Dans un premier jugement n° 2303544, 2304976 et 2305322 du 27 février 2025, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté des préfets de la Haute-Garonne et du Tarn du 1er mars 2023 ainsi que les décisions implicites de rejet des recours gracieux formés par l’association Renaissance du château de Scopont, la société civile immobilière du château de Scopont et l’association sites et monuments (voir notre commentaire sur le blog ).
Par un second jugement n° 2303830 du 27 février 2025, le même tribunal a annulé l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 2 mars 2023.
Pour annuler les arrêtés en litige, le tribunal administratif de Toulouse a estimé que les dérogations accordées au régime de protection des espèces protégées étaient intervenues en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 411-2 du code de l’environnement dès lors que le projet autoroutier ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM).
Interjetant appel, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, la société des Autoroutes du Sud de la France et la société Atosca sollicitent l’annulation de ces jugements.
Le projet autoroutier litigieux répond-t-il à une RIIPM ?
La Cour répond par l’affirmative confirmant la légalité des autorisations et infirmant ainsi les jugements du tribunal administratif de Toulouse (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652 ).
A titre liminaire, l’article L. 411-2 du code de l’environnement dispose que :
« I – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / (…) / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / (…) / c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement (…) ».
Comme l’énonce la Cour, ces dispositions impliquent qu’une dérogation « espèces protégées » ne peut être octroyée que si le projet répond à une RIIPM :
« Il résulte de ces dispositions qu’un projet d’aménagement ou de construction d’une personne publique ou privée susceptible d’affecter la conservation d’espèces animales ou végétales protégées et de leur habitat ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s’il répond, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur. » (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, point 5 ; voir aussi CE, 25 mai 2018, n° 413267 ).
La cour administrative d’appel rappelle que l’appréciation de cette condition s’effectue sur la globalité du projet de liaison autoroutière entre Toulouse et Castres :
« Le projet de liaison autoroutière qui doit relier Castres (Tarn) à Castelmaurou (Haute-Garonne) comprend deux opérations, l’une consistant à élargir l’autoroute déjà existante située en Haute-Garonne entre Verfeil et Castelmaurou dénommée A680 et l’autre à créer une nouvelle voie autoroutière dénommée A69 entre Castres et Verfeil. Ces deux projets sont étroitement liés et ont été conçus dans le seul objectif de réaliser un projet plus global de liaison autoroutière entre Toulouse et Castres en sorte que l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur doit être appréciée au regard de ce projet global. » (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, point 7 ).
Pour conclure à l’absence de RIIPM, le tribunal administratif a relevé en particulier :
- Que le décrochage démographique du bassin de vie de Castres-Mazamet n’est pas avéré ;
- Que ce bassin de vie dispose de services et d’équipements de qualité qui ne sont pas significativement moindres sur le plan qualitatif que ceux de la métropole toulousaine ;
- Qu’un risque de manque d’attractivité de la liaison autoroutière en raison du tarif du péage existe ;
- Que le cadre de vie des riverains de l’actuelle route nationale 126 ne se trouvera pas amélioré, que la situation économique du bassin de vie de Castres-Mazamet n’est pas notablement défavorable ;
- Que les motifs économiques ne caractérisent pas une raison impérative d'intérêt public majeur, eu égard à la seule nécessité de conforter le développement économique et aux effets relatifs du projet, et enfin, qu’il n’existe pas de motifs suffisants de sécurité publique.
Pour autant, cette motivation n’a pas emporté la conviction de la juridiction d’appel toulousaine car le projet d’autoroute litigieux répond tout de même au besoin de desserte d’un bassin de vie et d’emploi d’importance :
« Toutefois, il résulte de l’instruction que le projet de liaison autoroutière en litige consiste à créer un nouvel axe routier ainsi qu’à élargir un axe autoroutier déjà existant entre les villes de Castres et de Toulouse afin de réduire le temps de trajet entre les deux et d’améliorer ainsi la desserte du bassin d’emploi de Castres-Mazamet, qui représente environ 132 000 habitants et 50 000 emplois, de renforcer sa liaison avec l’ensemble de la métropole toulousaine, d’en conforter le développement et de faciliter l’accès aux grands équipements régionaux. L’opération de création de l’A69 permet également d’améliorer le cadre de vie des habitants en éloignant l’itinéraire principal entre les villes de Toulouse et de Castres des zones urbanisées et apporte un gain relatif de sécurité routière, notamment en considération d’un report significatif du trafic de poids lourds vers l’autoroute. Le gain de sécurité routière n’est pas contesté pour la portion concernée par l’élargissement de l’A680. En considération de ces éléments, le projet de liaison autoroutière entre Toulouse et Castres doit être regardé comme un projet structurant de long terme permettant de répondre au besoin de desserte d’un bassin de vie et d’emploi d’importance. » (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, point 9 ).
Par conséquent, le projet répond bien à une RIIPM sans qu’il soit nécessaire de justifier d’une situation critique ou de tension particulière quant à l’enclavement ou au décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres-Mazamet :
« Pour ces motifs et alors qu’il a été par ailleurs déclaré d’utilité publique, d’une part, par un arrêté, devenu définitif, du 22 décembre 2017 du préfet de la Haute-Garonne pour l’opération d’élargissement de l’A680, et, d’autre part, par un décret n° 2018-638 du 19 juillet 2018, également devenu définitif, pour l’opération de création de l’A69, le projet de liaison autoroutière doit être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, sans qu’il soit nécessaire de justifier d’une situation critique ou de tension particulière quant à l’enclavement ou au décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres-Mazamet. » (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, point 9 ).
La RIIPM est un enjeu de définition majeur dans la lutte qui voit s’affronter tenant d’une écologie imposant la décroissance et ceux qui revendique une transition conciliant l’environnement en le soumettant aux considérations économiques.
La tension est ici à son comble sur cette notion issue d’une directive communautaire des plus obscures et redécouverte en contentieux éolien lui-même si clivant, par quelques conseillers d’Etat apprentis sourciers d’un développement plus durable qui ont fait parler une catégorie juridique novatrice qui ne souffre pas nos infrastructures d’Etat …
Le juge du fond expérimente et le Conseil d’Etat tranchera dans un processus toujours aussi peu démocratique et assurément technocratique avec un contrôle de la dénaturation des faits qui transforme le juge de cassation en arbitre souverain des luttes de définitions.
Mais revenons au contentieux administratif jugé en appel par la CAA de Toulouse.
La Cour a également ordonné à la société concessionnaire de rendre ces sites libres de toute occupation jusqu’à leur régularisation administrative, sous réserve de la mise en œuvre de mesures conservatoires d’urgence.
L’engagement de cette procédure dite de « référé pénal environnemental » a donc « bousculé » les préfets du Tarn et et de la Haute-Garonne en charge de ce chantier, de deux manières.
D’une part, la saisine du JLD par une association de défense de l’environnement a, semble-t-il, accéléré l’intervention de ces préfets pour mettre un terme à plusieurs manquements de la société concessionnaire à l’autorisation environnementale des travaux de réalisation de cette autoroute. A la suite de la saisine de la JLD par le procureur de la République, les préfets du Tarn et de la Haute-Garonne ont été en effet contraints de prendre très rapidement des mesures de mise en demeure.
D’autre part, si la JLD a repris, pour l’essentiel, les mesures ainsi prises en urgence par les préfets, elle a ensuite chargé une autre administration – l’Office français de la biodiversité (OFB) – d’en contrôler l’exécution. Ce qui revient nécessairement à demander à une administration (l’OFB) de contrôler l’action d’une autre administration (la préfecture).
Après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse, la Cour a rejeté l’ensemble des moyens au soutien des demandes en annulation des arrêtés querellés :
- Le non-respect de la condition tenant à l’absence d’autre solution satisfaisante (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 12 à 15 ) ;
- Le non-respect de la condition tenant à ce que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations d’espèces protégées (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 16 à 24 ) ;
- L’incompétence des auteurs de l’arrêté du 1er mars 2023 (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 25 à 28 ) ;
- Des insuffisances de l’étude d’impact (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 29 à 35 ) ;
- Les insuffisances de l’évaluation des incidences du projet sur un site Natura 2000 (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 36 à 42 ) ;
- Le défaut de consultation de communes de l’aire d’étude éloignée de l’étude d’impact (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 43 et 44 ) ;
- L’irrégularité de l’enquête publique (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 45 à 52 ) ;
- L’irrégularité du rapport d’enquête (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 53 à 58 ) ;
- L’incomplétude du dossier de demande d’autorisation de l’A69 (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 59 et 60 ) ;
- L’insuffisante identification des alignements d’arbres et du caractère insuffisant des mesures compensatoires (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 61 à 63 ) ;
- L’insuffisance des mesures de compensation des zones humides (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 64 à 75 ) ;
- L’erreur d'appréciation entachant l’arrêté du 1er mars 2023 au regard du I de l’article L. 181-3 du code de l’environnement et du 11° du II de ce même article (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 76 à 81 ) ;
- La méconnaissance de l’objectif d’absence de perte nette de biodiversité prévu à l’article L. 110-1 du code de l’environnement (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 76 à 81 ) ;
- L’incompatibilité du projet avec les objectifs de préservation et de restauration des trames vertes et bleues (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 84 et 85 ) ;
- L’illégalité de l’arrêté du 1er mars 2023 en tant qu’il vaut enregistrement de deux centrales d’enrobage à chaud (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 86 à 94 ) ;
- L’incompatibilité du projet avec l’objectif D 4.7 du plan de gestion des risques d’inondation Adour-Garonne et de la méconnaissance de l’article L. 211-1 du code de l’environnement (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 95 à 97 ) ;
- Le défaut de justification du montant de la compensation financière et des coefficients multiplicateurs appliqués en matière de défrichement (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 98 et 99 ) ;
- Le non-respect du rayon de protection de cinq cents mètres des monuments historiques (décision commentée : CAA de Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652, points 100 à 103 ).
Malgré cette décision des juges d’appel toulousain, les opposants entendent se pourvoir en cassation devant le Conseil d’Etat, selon Actu Environnement.
On peut comprendre que le juge pénal finisse par être saisi tant l’office du juge administratif confirme qu’on ne cesse plus de faire de la politique sous prétexte d’être devant le juge administratif …
Ainsi JLD s’est invité dans le contentieux de l’A69 : par une ordonnance rendue le 12 janvier 2026 la juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Toulouse a ordonné la suspension immédiate des travaux en cours sur des sites en dehors de l’emprise de l’autorisation environnementale du projet A69 et ordonné des mesures conservatoires sous le contrôle de l’OFB… les clivages traversant aussi l’administration, le corps préfectoral semble ici contraint de se soumettre à une administration qui érige en totem les petites fleurs.
On ne sait plus qui instrumentalise qui, face au fait accompli. Mais cette pénalisation de l’environnement complique en le reconfigurant le contentieux de l’environnement : le pétitionnaire devant désormais non seulement intégrer le risque de la pyramide juridictionnelle des juridictions administratives (1ère instance, appel, cassation) mais aussi le risque du mieux-disant environnemental au sein des deuxième ordre de juridictions (si l’on accepte l’idée discutée que le juge pénal appartient au monde judiciaire).
Affaire à suivre en tout pour un temps encore devant le Conseil d’Etat…
Besoin d’un avocat sur le sujet, contactez :
Laissez un commentaire