La réduction des GES à l’horizon 2030 : mission impossible ?
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
En mars 2024, la concentration atmosphérique en dioxyde de carbone a atteint 427,7 parties par million (ppm), avec un record d’augmentation annuelle de 4,7 ppm et une hausse de 50 % de son niveau préindustriel, c’est-à-dire avant 1750 : les gaz à effet de serre s’accumulaient donc dangereusement dans l’atmosphère. Quant aux concentrations de méthane et de protoxyde d’azote, elles s’élevaient respectivement à 1923 parties par milliard (ppb), soit + 164 % de son niveau préindustriel, et 335,8 ppb, soit + 24 % de son niveau préindustriel.
Le 1er juillet 2021, le Conseil d’État a annulé pour excès de pouvoir le refus implicite opposé par le Président de la République, le Premier ministre et la ministre de la Transition écologique et solidaire à la commune de Grande-Synthe de prendre toutes les mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés à l’article L. 100-4 du Code de l’énergie (CE, 1er juillet 2021, Commune de Grande-Synthe et autre, n° 427301 ; voir notre commentaire sur le blog ).
Dans cette décision, afin de respecter les objectifs fixés à la fois dans le droit français, européen et international, le Conseil d’État a ordonné au Gouvernement de prendre toutes les mesures permettant d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030.
Le 10 mai 2023, le Conseil d’État, saisi à nouveau par la commune de Grande-Synthe, la ville de Paris et les associations Notre affaire à tous, Oxfam France, Fondation par la nature et l’homme et Greenpeace France, a enjoint à la Première ministre de prendre toutes les mesures supplémentaires utiles pour assurer la cohérence du rythme de diminution des émissions de gaz à effet de serre avec la trajectoire de réduction de ces émissions retenues par le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas carbone (CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe et autres, n° 467982).
Dans cette décision, le Conseil d’État a reconnu que des mesures supplémentaires avaient bien été prises et donc que le Gouvernement avait la volonté d’exécuter la décision de 2021.
Cela étant, il n’était pas encore garanti de façon suffisamment crédible que la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre allait être effectivement respectée. Le Conseil d’État a donc ordonné au Gouvernement de prendre de nouvelles mesures et de lui transmettre un bilan d’étape détaillant ces mesures et leur efficacité.
Le 27 décembre 2023, le délégué à l’exécution des décisions de justice de la section du rapport et des études du Conseil d’État a demandé par courrier au ministre de la Transition écologique et de la cohésion des territoires de lui transmettre tous les éléments de nature à justifier des mesures supplémentaires prises pour exécuter les décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 et à permettre leur évaluation.
Le 5 mars 2025, les associations Notre affaire à tous, Oxfam France et Greenpeace France ont saisi le Conseil d’État afin de lui faire constater que la décision du 10 mai 2023 n’a pas été pleinement exécutée.
Ces associations demandaient aussi qu’il soit enjoint au Premier ministre de prendre les mesures complémentaires nécessaires pour assurer l’exécution complète de la décision du 10 mai 2023.
Fort de tous ces éléments, le juge administratif devait-il à nouveau enjoindre au Gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour atteindre les objectifs liés à la réduction des émissions de gaz à effet de serre ?
Le Conseil d’État a répondu à cette question par la négative, dans la mesure où les résultats obtenus en la matière, ainsi que les mesures précises et crédibles qui ont été prises, devraient permettre d’atteindre une réduction de 40 % en 2030 (décision commentée : CE, 24 octobre 2025, n° 467982 ).
L’article L. 911-5 du Code de justice administrative dispose que :
« En cas d’inexécution d’une de ses décisions ou d’une décision rendue par une juridiction administrative autre qu’un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel, le Conseil d’État peut, même d’office, lorsque cette décision n’a pas défini les mesures d’exécution, procéder à cette définition, fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte contre les personnes morales en cause.
Lorsqu’une astreinte a déjà été prononcée en application de l’article L. 911-3, il n’est pas prononcé de nouvelle astreinte.
Les pouvoirs attribués au Conseil d’État par le présent article peuvent être exercés par le président de la section du contentieux. »
Avec une certaine prudence, le Conseil d’État a commencé par exclure de son analyse les nouveaux objectifs de la France :
« (…) par l’article 4 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique, entré en vigueur le 30 juillet 2021, soit postérieurement à la décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’État, l’Union européenne a approuvé un nouvel objectif de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre, après déduction des absorptions, à échéance 2030, l’objectif fixé désormais étant de réduire ces émissions d’au moins 55 % en 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Les modalités selon lesquelles ce nouvel objectif global est décliné, notamment en nouveaux objectifs applicables à chacun des États membres, ont été définies par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne dans le cadre du « paquet » réglementaire dit « B… for 55 » ou « Ajustement à l’objectif – 55 ». Dans ce cadre, le règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 amende le règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 précité fixant les objectifs nationaux contraignants pour chaque État membre, notamment son annexe I. Il en résulte que l’objectif de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre assigné à la France qui était de 37 % pour la période 2005-2030 est désormais porté à 47,5 % pour cette même période. Pour satisfaire cet objectif, le Gouvernement a élaboré un projet de troisième stratégie nationale bas carbone, non adoptée à la date de la présente décision, visant une réduction des émissions de 50 % entre 1990 et 2030. Toutefois, la décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’État ayant examiné la légalité des décisions de refus implicite attaquées au regard des objectifs applicables à la date de son intervention, soit le 1er juillet 2021, le nouvel objectif européen et ses déclinaisons nationales ne peuvent être regardés comme applicables au présent contentieux d’exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 » (décision commentée : CE, 24 octobre 2025, n° 467982, point 8 ).
Le raisonnement du juge administratif s’articule dès lors en trois étapes.
D’abord, le Conseil d’État a précisé son office et l’a mis en perspective avec le cas d’espèce :
« Il appartient au Conseil d’État, lorsqu’il statue dans le cadre de ses pouvoirs de juge de l’exécution des décisions contentieuses en application des articles L. 911-5 et R. 931-2 du code de justice administrative, d’office, ou à la demande d’une partie, de déterminer si la décision contentieuse a été correctement exécutée et, si tel n’est pas le cas, d’ordonner toutes mesures d’injonction ou d’astreinte de nature à assurer l’exécution effective de sa décision. Au cas d’espèce, le Gouvernement doit, pour démontrer la correcte exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023, justifier que les mesures prises, ainsi que les mesures qui peuvent encore être raisonnablement adoptées pour produire des effets dans un délai suffisamment court, permettent que la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national soit compatible avec l’atteinte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre précédemment mentionnés, fixés à l’échéance 2030, tels qu’ils étaient arrêtés au 1er juillet 2021, soit avant l’adoption du « paquet » dit « B… for 55 » et des mesures qui sont destinées à le décliner au niveau national pour assurer sa mise en œuvre. Pour déterminer si tel est le cas, le juge de l’exécution prend en considération tous les éléments recueillis lors de l’instruction contradictoire permettant de s’assurer, avec une marge de sécurité suffisante et en tenant compte des aléas de prévision et d’exécution, que les objectifs fixés par le législateur pourront être atteints. Il lui appartient, en particulier, en premier lieu, d’examiner si les objectifs intermédiaires ont été atteints à la date à laquelle il statue et dans quelles conditions, en tenant compte, le cas échéant, des événements exogènes qui ont pu affecter de manière sensible le niveau des émissions constatées. En deuxième lieu, il lui appartient de prendre en compte les mesures adoptées ou annoncées par le Gouvernement et présentées comme de nature à réduire les émissions de gaz à effet de serre mais également, le cas échéant, les mesures susceptibles d’engendrer au contraire une augmentation notable de ces émissions. En troisième lieu, il doit prendre en considération les effets constatés ou prévisibles de ces différentes mesures et, plus largement, l’efficacité des politiques publiques mises en place, au regard des différentes méthodes d’évaluation ou d’estimation disponibles, y compris les avis émis par les experts, notamment le Haut Conseil pour le climat, pour apprécier la compatibilité de la trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre avec les objectifs assignés à la France. Au regard de l’ensemble de ces éléments, il appartient, en dernier lieu, au juge de déterminer, dans une perspective dynamique et sans se limiter à l’atteinte des objectifs intermédiaires, mais en prenant en compte les objectifs fixés à la date de sa décision d’annulation, si, au vu des effets déjà constatés, des mesures annoncées et des caractéristiques des objectifs à atteindre ainsi que des modalités de planification et de coordination de l’action publique mises en œuvre, les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés à l’échéance de 2030 peuvent, à la date de sa décision, être regardés comme raisonnablement atteignables. Si au terme de cette analyse, le juge de l’exécution estime que des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, il peut clore le contentieux lié à l’exécution de sa décision. » (décision commentée : CE, 24 octobre 2025, n° 467982, point 9 ).
Ensuite, les juges du Palais-Royal constatent le respect des objectifs intermédiaires par le Gouvernement :
« En premier lieu, il résulte de l’instruction, en particulier du rapport annuel, dit « C… », publié en juin 2025 par le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), que les émissions de gaz à effet de serre nationales, hors secteur UTCATF, se sont élevées à 436 Mt éqCO2 en 2019, à comparer à l’objectif indicatif réajusté de 445 Mt éqCO2, à 396 Mt éqCO2 en 2020, à comparer à l’objectif de 439, à 420 Mt éqCO2 en 2021, à comparer à l’objectif de 426, à 403 Mt éqCO2 en 2022, à comparer à l’objectif de 413 et à 376 Mt éqCO2 en 2023, à comparer à l’objectif de 400. Le niveau d’émissions brutes moyennes pour la période 2019-2023 s’établit à 406 Mt éqCO2, traduisant ainsi le respect, avec une marge favorable, du deuxième budget carbone qui prévoyait, après ajustement, une moyenne annuelle de 425 Mt éqCO2. Il résulte également du rapport C… précité, ainsi que du dernier baromètre prévisionnel publié par le CITEPA, que le niveau des émissions de gaz à effet de serre, hors secteur UTCATF, est estimé, en 2024, à 369 Mt éqCO2, soit un niveau inférieur à la part indicative annuelle du troisième budget carbone fixée à 384 Mt éqCO2 et, en 2025, à 366 Mt éqCO2, soit un niveau également inférieur à la part annuelle indicative fixée à 370 Mt éqCO2. Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à la date de la présente décision, les objectifs intermédiaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tels qu’ils résultent du deuxième et du troisième budget carbone de la deuxième stratégie nationale bas carbone, ont été respectés » (décision commentée : CE, 24 octobre 2025, n° 467982, point 10 ).
Enfin, le Conseil d’État s’est référé aux prévisions du Gouvernement à l’horizon 2030 :
« En troisième lieu, il résulte de l’instruction que, selon le scénario prospectif de projection dit « avec mesures existantes » (A…), qui est réalisé par le Gouvernement et transmis à la Commission européenne au titre de l’article 18 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018, les émissions de gaz à effet de serre des six secteurs émetteurs devraient, en tenant compte des mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2023, atteindre 326 Mt éqCO2 en 2030, correspondant ainsi à une baisse de 39,5 % par rapport à l’année 1990, soit un niveau de réduction qui approche l’objectif fixé, en droit national, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Compte tenu, d’une part, de ce que cette baisse des émissions en 2030 dans le scénario « A… 2024 » est plus importante que celle évaluée à – 37 % dans le scénario précédent, dit « A… 2023 », qui prenait en compte les mesures existantes jusqu’au 31 décembre 2021 et, d’autre part, de l’incidence des mesures nouvelles adoptées ou annoncées depuis le 31 décembre 2023, la réduction des émissions devrait ainsi être supérieure à 39,5 % à l’horizon de 2030 » (décision commentée : CE, 24 octobre 2025, n° 467982, point 13 ).
Les décisions du Conseil d’État du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 ont donc été entièrement exécutées.
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