Préjudice écologique : Responsabilité de l’État pour carence fautive dans la police des mines
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
Le 25 septembre 2012, la chambre criminelle de la Cour de cassation a rendu l’arrêt Erika (Cour de cassation, chambre criminelle, 25 septembre 2012, n° 10-82.938 ) qui a reconnu la culpabilité et la responsabilité des différents protagonistes de cette affaire bien connue et en particulier du groupe Total.
Juste après le prononcé de cette décision, la ministre de l’Écologie de l’époque, Delphine Batho, après avoir accueilli cet arrêt comme un « grand jour pour le droit de l’environnement », annonçait à l’Assemblée nationale la volonté du Gouvernement d’inscrire cette jurisprudence dans le code civil par la reconnaissance du préjudice écologique.
Pour mémoire, l’article 1247 du Code civil définit le préjudice écologique comme une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement.
120 ans plus tôt, en 1892, des minerais d’or avaient été découverts dans la région de Salsigne.
Au début du XXème siècle, des mines ont été créées. À partir de 1966, les activités de ce site ont été placées sous le contrôle d’un groupe industriel américain, la Société des Mines et Produits Chimiques de Salsigne.
En 1980, ce groupe a vendu ses parts au Bureau de recherches géologiques et minières.
Le 3 février 1992, la Société des Mines et Produits Chimiques de Salsigne a été mise en liquidation.
La mine a été reprise par des groupes australiens qui constituaient la Société Mine d’Or de Salsigne.
Cette société a exploité la mine jusqu’en 2004.
Le 20 mars 2006, le Préfet de l’Aude a pris un arrêté donnant acte à cette société de l’arrêt définitif des travaux miniers et de l’utilisation des installations minières des concessions de Salsigne et d’autres concessions.
Depuis, l’ensemble du site est sous la responsabilité de l’État.
En 2018 a eu lieu une inondation qui a permis de mettre en évidence la contamination de la vallée de l’Orbiel, car les eaux de crues étaient chargées en arsenic et autres métaux lourds charriés depuis les mines.
Le 22 février 2023, l’Association Terres d’Orbiel a saisi le Tribunal administratif de Montpellier afin d’obtenir la condamnation de l’État au paiement de la somme de 75 000 euros au titre de son préjudice moral et 10 000 euros au titre des préjudices écologiques subis par l’écosystème de l’ensemble de la vallée de l’Orbiel, ainsi que l’obligation pour l’État de procéder aux opérations de dépollution, ou d’en assurer la maîtrise d’ouvrage, afin de faire cesser pour l’avenir l’aggravation des pollutions constatées et de mettre un terme à l’exposition des populations de la vallée de l’Orbiel et de la région de Salsigne aux pollutions issues des sites miniers.
D’après l’Association requérante, l’État est notamment fautif en tant qu’Autorité de police des mines, et a été défaillant au regard de ses compétences dont il disposait notamment au titre des articles L. 171-1 et L. 171-2 du Code minier et de l’article L. 211-5 du Code de l’environnement pour mettre en œuvre la protection des intérêts énumérés aux articles L. 161-1 du Code minier et L. 211-1 du Code de l’environnement.
Cette Association a également mis en exergue la contamination de la vallée de l’Orbiel, dans la mesure où les eaux de crues étaient chargées en arsenic et autres métaux lourds.
Le Tribunal saisi a donc dû se prononcer sur l’existence de différents préjudices liés à l’exploitation de ces mines d’or, en particulier moral et écologique.
L’État est-il responsable du préjudice écologique lié à la pollution aux métaux lourds ?
Le Tribunal administratif de Montpellier a répondu à cette question par l’affirmative : l’État a donc été condamné à réparer le préjudice moral subi par l’association ainsi que le préjudice écologique lié à cette pollution, laquelle a été causée par l’exploitation de mines d’or ouvertes peu après la fin du XIX° siècle, après la découverte de minerais d’or dans la région de Salsigne (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018 ).
Le Tribunal a également ordonné à l’État de prendre toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique, et de prévenir l’aggravation des dommages en résultant.
À titre liminaire, le juge indemnitaire a détaillé le contexte géographique et historique de cette affaire :
« Suite à la découverte en 1892 de minerai d’or dans la région de Salsigne, des mines ont été créées au début du 20ème siècle. Les anciennes exploitations minières de Salsigne, implantées sur 581 ha, sont situées à une quinzaine de kilomètres au nord de Carcassonne dans les premiers contreforts de la Montagne Noire, notamment sur les communes de Salsigne, Villanière, Lastours, Limousis et Sallèles-Cabardès. Le gisement global de Salsigne fut estimé à environ 200 tonnes d’or, dont plus de 130 auraient été extraites depuis sa découverte alors que 12 millions de tonnes de minerai auraient été traités. Les sept concessions sont réparties sur onze communes, parmi lesquelles dix sont concernées par les travaux miniers. Ces sites sont situés dans le bassin versant de l’Orbiel, affluent de l’Aude, et de plusieurs de ses affluents : les ruisseaux de Villanière, du Grésillou, de Gourg Peyris et Ru Sec. À partir de 1966, les activités de ce site sont placées sous le contrôle d’un groupe industriel nord-américain, la Société des Mines et Produits Chimiques de Salsigne (SMPCS). En 1980, face à des résultats financiers déficitaires, ce groupe vend ses parts au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) qui prend le contrôle majoritaire de la SMPCS par l’intermédiaire de sa filiale Coframine. Le 3 février 1992, les activités de production sont déficitaires et la SMPCS est mise en liquidation. Les activités sont alors scindées en trois. La pyrométallurgie est reprise par la Société d’Exploitation Pyrométallurgique de Salsigne (SEPS) qui se spécialise dans le retraitement des déchets industriels mais devra arrêter son activité en 1996 et sera mise en liquidation judiciaire le 19 février 1999. La cyanuration est reprise par le groupe Herbinger-SNC Lastours pour retraiter les anciens déchets stockés sur le site jusqu’en 1997 tandis que la mine est reprise par des groupes australiens qui constituent la Société Mine d’Or de Salsigne (MOS), laquelle exploitera la mine jusqu’en 2004. Par arrêté du 20 mars 2006, le préfet de l’Aude a donné acte à la société MOS de l’arrêt définitif des travaux miniers et de l’utilisation des installations minières des concessions de Salsigne, Villanière et Lastours. Depuis, l’ensemble du site est sous la responsabilité de l’État » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 2 ).
Après ce rappel contextuel, la juridiction a mis en lumière le cadre juridique applicable :
« selon l’article 79 du code minier en vigueur du 15 avril 2006 au 1er mars 2011 : « Les travaux de recherches ou d’exploitation d’une mine doivent respecter les contraintes et les obligations afférentes à la sécurité et la santé du personnel, à la sécurité et la salubrité publiques, aux caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, (…) et plus généralement (…) aux intérêts énumérés par les dispositions des articles (…) L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l’environnement, de l’article 1er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, ainsi qu’aux intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et par les installations afférents à l’exploitation. Lorsque les intérêts mentionnés à l’alinéa précédent sont menacés par ces travaux, l’autorité administrative peut prescrire à l’explorateur ou à l’exploitant de mines toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé. En cas de manquement à ces obligations à l’expiration du délai imparti, l’autorité administrative fait procéder en tant que de besoin d’office à l’exécution des mesures prescrites, aux frais de l’explorateur ou de l’exploitant ». Aux terme de l’article 161-1 du code minier modifié par la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 : « Les travaux de recherches ou d’exploitation minière doivent respecter, (…) les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation (…) des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l’environnement (…) ». Enfin, selon l’article L. 161-1 du code minier en vigueur depuis le 25 août 2021 : « Les travaux de recherches ou d’exploitation minière doivent respecter (…) les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation (…) des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre, littoral ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés [à] l’articles L. 211-1 (…) du code de l’environnement (…) ». (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 3 ).
Interprétant les dispositions précitées, le Tribunal souligne que les activités extractives doivent assurer particulièrement la protection des écosystèmes aquatiques :
« Il résulte de ces dispositions, combinées avec celles de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, que les travaux miniers, et en particulier les activités extractives doivent respecter les équilibres biologiques et des ressources naturelles et particulièrement la préservation des écosystèmes aquatiques. Ils doivent assurer la protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d’accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu’il s’agisse des eaux superficielles ou souterraines. » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 3 ).
D’ailleurs, les juges du fonds rappellent que si le financement des opérations de pollution par l’État est facultatif sauf s’il doit assurer la mise en sécurité du site et remédier à un risque grave :
« D’autre part, il résulte des dispositions relatives à la police des déchets applicables à l’époque des carences alléguées, notamment de l’article L. 541-3 du code de l’environnement, et désormais des dispositions relatives à la police des sites et sols pollués, codifiées à l’article L. 556-3 du code de l’environnement, que, en cas de pollution des sols due à l’activité d’une ancienne installation classée pour la protection de l’environnement pour laquelle l’État ne peut plus mettre en demeure l’ancien exploitant ou une personne s’y étant substituée, ou le cas échéant toute autre personne qui y serait tenue, de procéder à la dépollution du site, en raison soit de la disparition ou de l’insolvabilité de ce dernier, soit de l’expiration du délai de prescription de l’obligation de remise en état reposant sur lui, l’État peut, sans y être tenu, financer lui-même, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, des opérations de dépollution au regard de l’usage pris en compte, dont il confie la réalisation à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ou à un autre établissement public compétent. Dans le cas toutefois où il apparaît que la pollution d’un sol présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l’environnement, il incombe à l’Etat de faire usage de ses pouvoirs de police en menant notamment des opérations de dépollution du sol, pour assurer la mise en sécurité du site, compte tenu de son usage actuel, et remédier au risque grave ayant été identifié » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 4 ).
En effet, il peut être tenu d’exercer ses pouvoirs de police lorsque la pollution présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l’environnement (CE, 13 novembre 2019, n° 416860, point 10 ).
Par ailleurs au titre de la police des installations classées et des mines, l’autorité administrative a la faculté d’adopter des prescriptions pour protéger les intérêts figurant à l’article L. 211-1 du code de l’environnement :
« Enfin, que ce soit au titre de la police des mines ou des installations classées pour la protection de l’environnement, lorsque les intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement sont menacés, l’autorité administrative peut prescrire à l’explorateur ou à l’exploitant de mines ou de l’installation toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé. De même, la personne à l’origine de l’incident ou de l’accident et l’exploitant ou le propriétaire sont tenus, dès qu’ils en ont connaissance, de prendre ou faire prendre toutes les mesures possibles pour mettre fin à la cause de danger ou d’atteinte au milieu aquatique, évaluer les conséquences de l’incident ou de l’accident et y remédier » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 5 ).
La suite de l’histoire a lieu en 2018 et revêt une importance particulière pour l’Association requérante :
« (…) si l’association requérante évoque l’incidence de l’inondation de 2018 qui aurait révélé l’ampleur de cette pollution issue des anciennes mines, le rapport final BRGM de l’évaluation des impacts potentiels de la crue d’octobre 2018 sur la qualité des eaux superficielles et sédiments du bassin versant de l’Orbiel de mars 2019 précise en conclusions que « les différentes données disponibles concernant les concentrations en arsenic avant et après la crue d’octobre 2018 mettent en évidence que cette dernière n’a globalement pas eu d’impact sur la qualité des eaux superficielles et des sédiments de l’Orbiel et de ses affluents. En effet, à l’exception des sédiments de l’Orbiel en aval proche du Grésillou, l’ensemble des valeurs observées sur les sédiments et les eaux superficielles sont du même ordre de grandeur avant et après la crue (…) l’ouvrage de protection du pied de la verse de Nartau a parfaitement joué son rôle en prévenant les phénomènes de sape et d’érosion de la base de l’amas de résidus miniers. Malgré quelques figures d’érosion superficielle, le volume de déchets miniers ayant rejoint le Grésillou est resté très réduit, limitant d’autant la pollution additionnelle qui aurait pu être générée dans le cours d’eau ». Elle conclut ainsi : « la crue de 2018 n’a pas eu d’effet observable sur la qualité des sols et jardins inondés au droit des échantillons prélevés, par rapport à la situation qui prévalait avant les intempéries » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 8 ).
Pour reconnaître la faute de l’État, le juge administratif s’est basé sur l’information suffisante de l’Administration :
« Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à compter de la fin des années 1990, comme cela ressort notamment du rapport du 18 juin 1998 des conseils généraux des mines et des ponts et chaussées adressé au ministre de l’environnement, l’administration a disposé d’informations suffisantes quant à l’existence de pollutions excessives résultant de l’activité minière de Salsigne et sur le fait que son activité générait des risques particuliers dans un contexte de forte pollution historique des terrains d’assiette des installations minières et constituée du fait des différents exploitants depuis le début du siècle. Le préfet a toujours disposé du pouvoir d’imposer à une installation classée ou à une exploitation minière toute mesure de police nécessaire pour la préservation de la santé publique ou de l’environnement. Si les services de l’État ont été vigilants depuis la fin des années 1990 sur la question de la santé publique en raison des productions des métaux lourds issus des mines, en exigeant des études et en procédant à des contrôles, les sujétions imposées par le préfet de l’Aude aux exploitants avant 2004 et celles qui s’imposaient depuis 2004 se sont avérées insuffisantes pour prévenir cette pollution excessive des affluents de l’Orbiel et principalement du Grésillou. Les rejets de métaux lourds, et essentiellement de l’arsenic à des taux très élevés, relèvent d’une pollution chronique par déversements, écoulements, rejets ou dépôts susceptible de « provoquer ou d’accroitre la dégradation des eaux superficielles en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques » qui s’avère continue depuis la cessation d’activité des mines en 2004, année à partir de laquelle l’État avait la totale responsabilité du site » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 12 ).
Ainsi et en raison des informations à sa disposition, l’État a commis une faute en n’exigeant pas une diminution plus significative des polluants ou en ne prenant pas les mesures qui devaient s’imposer à lui depuis l’arrêt de l’exploitation des mines (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 13 ).
Concernant la réparation préjudice écologique, les juges rappelle les conditions lesquelles s’effectue sa réparation :
« Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’afin de permettre la réparation des atteintes causées à l’environnement tant par les personnes privées que publiques, le législateur a prévu une action contre le responsable de ces dommages qui peut être engagée par toute personne justifiant d’une qualité et d’un intérêt à agir. Cette action, qui a pour objet la réparation d’atteintes aux écosystèmes ou aux bénéfices que les êtres humains retirent collectivement de l’environnement, ne peut servir à obtenir la réparation de préjudices propres au requérant. Le juge saisi de cette action, qui doit être exercée dans le délai particulier de prescription de dix ans, doit privilégier la réparation en nature et, en cas d’impossibilité ou d’insuffisance des mesures de réparation seulement, accorder des dommages et intérêts affectés à la réparation de l’environnement. Il peut, indépendamment de la réparation du préjudice écologique, lorsqu’il est saisi d’une telle demande, prescrire les mesures raisonnables propres à prévenir ou faire cesser le dommage. Le législateur a ainsi entendu créer une action spécifique, distincte du droit commun de la responsabilité. ». (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 8 ).
En somme, toute personne justifiant d’une qualité et d’un intérêt à agir peut engager cette action ayant exclusivement pour objet de réparer les atteintes aux écosystèmes ou aux bénéfices que les êtres humains retirent collectivement de l’environnement (CAA de Nancy, 17 octobre 2023, n° 21NC01145, point 3 ; CAA de Nancy, 13 févier 2024, n° 21NC01158, point 11 )
Dans cette action soumise à prescription décennale, le juge privilégie la réparation en nature du préjudice écologique avec le échéant une astreinte mais n’octroie des dommages et intérêts que si les mesures sont impossibles ou insuffisantes (CAA de Nancy, 17 octobre 2023, n° 21NC01145, point 3 ; CAA de Nancy, 13 février 2024, n° 21NC01158, point 11 ).
De plus, d’autres mesures peuvent être prises indépendamment de la réparation du préjudice écologique, pour prévenir ou faire cesser le dommage (CAA de Nancy, 17 octobre 2023, n° 21NC01145, point 3 ; CAA de Nancy, 13 février 2024, n° 21NC01158, point 11 ).
En l’occurrence, le Tribunal administratif de Montpellier a enjoint au préfet de prendre toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique et de prévenir l’aggravation des dommages en résultant, notamment en agissant pour maîtriser la diffusion des polluants issus des anciens sites miniers :
« Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la réparation ou la prévention des atteintes portées à la biodiversité, suite aux pollutions à l’arsenic des cours d’eaux de la vallée de l’Orbiel, implique principalement de réduire la concentration en arsenic des cours d’eau et en particulier des affluents de l’Orbiel et notamment du Grésillou. Il s’ensuit que les mesures concrètes susceptibles de permettre la réparation du préjudice écologique constaté ou sa prévention peuvent revêtir différentes formes et qu’il convient de maintenir un niveau élevé de contrôle des taux d’arsenic et des autres métaux lourds dans les cours d’eaux et les sédiments dont les résultats doivent être rendus publics et accessibles à la population. Au demeurant, le choix de ces mesures concrètes à mettre en œuvre relève de l’appréciation des services de l’Etat et l’association ne précise pas les différentes mesures qu’il serait possible de mettre en œuvre, en l’état des techniques disponibles, réalisables dans des conditions acceptables de sécurité pour le personnel et de risques pour l’environnement, sans présenter un coût exorbitant au regard de leur pérennité attendue sachant que l’évacuation des millions de tonnes de terre contaminée par les métaux lourds sur plusieurs centaines d’hectares des anciens sites miniers de la vallée de l’Orbiel est à ce jour irréalisable. Il y a donc seulement lieu d’enjoindre au préfet de l’Aude de prendre, dans un délai d’une année à compter de la date de notification du présent jugement, toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique constaté et de prévenir l’aggravation des dommages en résultant, notamment en agissant pour maîtriser la diffusion des polluants issus des anciens sites miniers et en particulier de l’arsenic dans les cours d’eaux affluents de l’Orbiel, afin de limiter effectivement la concentration en arsenic des sédiments et des eaux superficielles de la vallée de l’Orbiel, et en maintenant les outils de contrôle permettant un pilotage effectif des actions menées. Il n’y a pas lieu, en revanche, d’assortir cette injonction de réparation en nature d’une astreinte. » (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, point 20 ).
Signalons au passage que, dans cette affaire, le Tribunal a fait droit à la réparation du préjudice moral subi par l’association a été reconnu (décision commentée : TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018, points 26 et 27 ).
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