Urbanisme : précisions du Conseil d’État sur la théorie du propriétaire apparent
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
Acte administratif individuel par lequel une autorité administrative autorise la réalisation d’un projet en respectant les règles et servitudes applicables au lieu de son implantation, le permis de construire constitue l’une des premières formes de contrôle individualisé de réalisation d’un projet d’utilisation du sol et de l’espace.
Historiquement, les premières formes de contrôle résultaient de mesures de police tendant à assurer l’alignement, la sécurité et la salubrité : dès 1902 a été créé un permis de construire sanitaire, et c’est la loi du 14 mars 1919 relative aux plans d’extension et d’aménagement des villes qui a imposé que, dès la publication d’un projet d’aménagement, toute construction soit subordonnée à la délivrance par le maire d’un permis de construire, rendu obligatoire sur tout le territoire par la loi d’urbanisme du 15 juin 1943.
Le 20 juillet 2022 et le 3 juillet 2023, la maire de Puteaux a, par deux arrêtés successifs, délivré à la société par actions simplifiée République un permis de construire et un permis de construire modificatif en vue de la construction de deux immeubles de 42 logements collectifs, 6 maisons individuelles et 2 niveaux de parking en sous-sol.
Le 20 janvier 2023, Monsieur K F et Madame D G ont demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’annuler pour excès de pouvoir ces deux arrêtés.
Le même jour, le syndicat des copropriétaires du 111 rue de la République à Puteaux, la société par actions simplifiée Le Manoir, Monsieur C J, Madame E I, Monsieur A et Madame H B ont fait la même demande.
Le 16 juillet 2024, le Tribunal a fait droit à toutes ces demandes dans deux jugements différents.
Le 16 septembre 2024, la société République a déposé deux pourvois en cassation devant le Conseil d’État et lui a demandé d’annuler ces jugements et de régler l’affaire au fond en rejetant l’ensemble des demandes ayant donné lieu auxdits jugements.
Le 17 septembre 2024, la commune de Puteaux a également déposé deux pourvois devant le Conseil d’État afin d’obtenir l’annulation de ces deux jugements et le règlement de l’affaire au fond, via le rejet de l’ensemble des demandes.
Dans la mesure où ces quatre pourvois présentaient à juger les mêmes questions, ils ont été joints pour donner lieu à une seule décision.
D’après les tiers à l’origine du contentieux devant le Tribunal administratif, l’Administration aurait notamment dû vérifier l’exactitude de l’attestation du pétitionnaire qui établissait qu’il remplissait les conditions définies à l’article R. 423-1 du Code de l’urbanisme.
Dans la mesure où le terrain d’assiette d’un projet de construction appartenait au domaine privé d’une personne publique, le contrôle de la validité de l’attestation du pétitionnaire devait-il tenir compte de cette circonstance ?
Le Conseil d’État a répondu à cette question par la négative : cette circonstance n’a aucune incidence sur ledit contrôle (décision commentée : CE, 28 octobre 2025, n° 497933, point 4 ).
L’article R. 423-1 du Code de l’urbanisme a prévu que :
« Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés :
a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ;
b) Soit, en cas d’indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ;
c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique. »
D’abord, le Conseil d’État a précisé que le service instructeur n’a pas à vérifier la validité de l’attestation établie par le demandeur :
« (…) les demandes de permis de construire doivent seulement comporter l’attestation du pétitionnaire qu’il remplit les conditions définies à l’article R. 423-1 énoncé ci-dessus Les autorisations d’utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’elles autorisent avec la législation et la réglementation d’urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n’appartient pas à l’autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis, la validité de l’attestation établie par le demandeur. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l’attestation prévue à l’article R. 423-5 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande. Il résulte de ce qui précède que les tiers ne sauraient utilement invoquer, pour contester une décision accordant une telle autorisation au vu de l’attestation requise, la circonstance que l’administration n’en aurait pas vérifié l’exactitude » (décision commentée : CE, 28 octobre 2025, n° 497933, point 4 ).
Ensuite, il a nuancé son raisonnement en fonction des informations dont l’Autorité dispose au moment où elle statue :
« Toutefois, lorsque l’autorité saisie d’une telle demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d’instruction lui permettant de les recueillir, d’informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu’implique l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, d’aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser la demande de permis pour ce motif » (décision commentée : CE, 28 octobre 2025, n° 497933, point 4 ).
Enfin, la Haute Juridiction a mis en exergue l’absence d’incidence de la circonstance déjà évoquée :
« La circonstance que le terrain d’assiette du projet de construction appartienne au domaine privé d’une personne publique est sans incidence sur les pièces à produire par le pétitionnaire pour attester de sa qualité pour présenter la demande de permis comme sur les conditions, décrites aux points 4 et 5, dans lesquelles l’autorité compétente pour délivrer le permis peut lui dénier cette qualité » (décision commentée : CE, 28 octobre 2025, n° 497933, point 6 ).
Cette décision est une application de la théorie dite du propriétaire apparent, établie depuis 2015 avec la décision de section Commune de Salbris (CE, 19 juin 2015, n° 368667, rec. 211 ).
Dans cette décision a été consacré le principe selon lequel les demandes de permis de construire devaient seulement comporter l’attestation du pétitionnaire établissant qu’il remplissait les conditions définies à l’article R. 423-1 du Code de l’urbanisme.
En l’espèce, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a commis une erreur de droit, car il a déduit de l’absence de délibération du conseil municipal autorisant un pétitionnaire à déposer une demande de permis de construire sur un terrain appartenant au domaine privé de la commune, que la maire disposait nécessairement d’informations faisant apparaître que ledit pétitionnaire ne disposait d’aucun droit à déposer la demande.
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