25.04201429 août 2024

Vente de terrain: le notaire ne peut se dispenser de conseiller même en cas de certificat d’urbanisme positif ! (Cass, 20 mars 2014)

Par un arrêt en date du 20 mars 2014 (C cass, 20 mars 2014, n° de pourvoi 13-14121) la Cour de cassation rappelle que le notaire est tenu à un devoir de conseil dans le cadre d’une vente avant l’obtention d’un permis de construire. Les faits et la procédure En l’espèce, un notaire avait rédigé un acte authentique de vente d’une parcelle de terrain sur la base d’un certificat d’urbanisme indiquant que le terrain pouvait être utilisé pour la réalisation d’un projet de construction situé en zone littoral. Cependant, le certificat était assorti d’une série d’observations sur les réglementations applicables à la zone Par la suite, le juge administratif avait annulé le permis de construire délivré par le maire au motif de la violation de la loi littoral précisément. L’acquéreur du terrain ayant vu son permis annulé et estimant que le notaire avait manqué à son obligation de conseil, a recherché sa responsabilité devant les juridictions civiles.  La Cour d’appel rejeta l’argumentation de l’acquéreur au motif que l’acte authentique se fondait sur un certificat d’urbanisme positif révélant la possibilité de mener sur la parcelle un projet de construction. Toutefois, dans son arrêt en date du 20 mars 2014, la Cour de cassation censure l’arrêt de la Cour d’appel et rappelle : « […] que pour rejeter les demandes de M. Z…, l’arrêt énonce que M. X…a reçu l’acte authentique de vente sur la base d’un certificat d’urbanisme positif indiquant que le terrain pouvait être utilisé pour la réalisation du projet de construction, cette mention étant précédée d’observations selon lesquelles le terrain était situé ” en partie en zone UB destinée à l’habitation et en partie zone NC protégée en raison de sa valeur agricole ” et ” concerné par les dispositions de la loi du 3 janvier 1986 dite loi littoral en plus de celles du document d’urbanisme applicable de la commune (POS/ PLU) “, que si le permis de construire obtenu le 14 mars 2006 a ensuite été annulé pour violation des dispositions de l’article L. 146-4-1 du code de l’urbanisme en ce que la construction projetée ne s’inscrivait ni en continuité avec les agglomérations et villages existants, ni dans un hameau nouveau intégré à l’environnement, cette circonstance n’induit pas pour autant un manquement de M. X…à son obligation de conseil, dès lors que présumé légal, le certificat d’urbanisme délivré était réputé prendre en compte les restrictions au droit de construire imposées par la loi littoral à laquelle ce document faisait expressément référence ; Qu’en statuant ainsi, alors qu’un certificat d’urbanisme, document purement informatif, n’ayant pas pour objet d’autoriser une construction ou la réalisation d’une opération immobilière, le notaire, informé d’un projet de construction concerné par la loi du 3 janvier 1986 dite loi littoral, se devait d’attirer l’attention de l’acquéreur sur les risques qu’il encourait en s’engageant avant que le permis de construire requis n’ait acquis un caractère définitif, et de l’informer de la possibilité d’insérer une condition résolutoire dans l’acte de vente, la cour d’appel a violé le texte susvisé ; » La Cour de cassation rappelle les obligations du notaire en cas de vente d’un terrain, fut il l’objet d’un CU positif En tant que professionnel, le notaire aurait donc du en l’espèce attirer l’attention de l’acquéreur sur la situation de la parcelle et la soumission de cette dernière au régime restrictif de la loi Littoral. L’arrêt de la Cour de cassation est intéressant à double titre puisqu’il rappelle :  Que le certificat d’urbanisme est un acte administratif qui n’autorise ni n’interdit rien. A cet égard, la jurisprudence de la Cour de cassation est constante puisque de nombreux arrêts ont déjà pu souligner qu’un certificat d’urbanisme même positif s’analyse comme un acte d’information qui n’a pas pour objet d’autoriser une construction ou la réalisation d’une opération immobilière (en ce sens C.cass, 1ère civ. 9 juin 2010, n°09-12.995). Que le devoir de conseil est un devoir professionnel obligatoire auquel le notaire ne peut se soustraire sous aucun prétexte et quelle que soit la nature de son intervention (C.cass, 3ème civ. 18 octobre 2005, juris-data n°2005-030336). Le devoir de conseil du notaire est donc un devoir absolu. En vertu de ce devoir de conseil, le notaire doit  s’assurer de la validité, de l’utilité, l’efficacité de son acte, éclairer les parties, attirer leur attention sur les conséquences et les risques des actes qu’il authentifie (C.cass, 1ère civ, 26 novembre 1996, bull. civ 2001, 3ème partie n°20). A noter que l’arrêt de Cour de cassation en date du 20 mars 2014 confirme un courant jurisprudentiel selon lequel il appartient au notaire de se renseigner sur la possibilité de construire sur le terrain au regard du POS ou du PLU en vigueur et mettre en garde les acheteurs contre les conséquences d’un refus d’autorisation de construire (C.cass 1ère civ., 21 février 1995). La Cour de cassation va même encore plus loin en estimant que le notaire « se devait d’attirer l’attention de l’acquéreur sur les risques qu’il encourait en s’engageant avant que le permis de construire requis n’ait acquis un caractère définitif, et de l’informer de la possibilité d’insérer une condition résolutoire dans l’acte de vente ». A noter qu’une vigilance particulière doit donc être portée par ces derniers sur la rédaction de l’ensemble des clauses de l’acte authentique puisque seules les carences matérielles de l’acte pourront être sanctionnées par les juridictions judicaires. Les acquéreurs qui sont confrontés à des difficultés en cas de vente avant l’obtention d’un permis de construire ont donc la possibilité de se retourner contre le notaire qui n’aurait pas été suffisamment précis dans l’acte authentique sur les risques entourant l’obtention du permis de construire. Me Aurélien BOUDEWEEL Green Law Avocat

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17.02201429 août 2024

ICPE/ Entrepôts: attention à la qualité d’exploitant en titre lorsque le locataire ne respecte pas ses obligations contractuelles! (CAA Versailles, 31 oct.2013, n°11VE02431)

Par un arrêt lu le 31 octobre 2013 « Société I. » n° 11VE02431, la Cour administrative d’appel de Versailles précise que l’ « exploitant » d’une ICPE est celui qui a obtenu du Préfet le récépissé de déclaration, et ce indépendamment du fait que l’exploitation effective de l’installation soit laissée à d’autres sociétés commerciales. En conséquence de quoi, c’est à cet exploitant que doit être adressé un arrêté de mise en demeure de respecter les conditions d’exploitation de l’installation classée en question. Déjà nous pouvions nous interroger en ces termes : « la qualité d’exploitant s’apprécie-t-elle in abstracto (en fonction du titre) ou in concreto (en fonction de l’exploitation réelle) ? (D.DEHARBE, Les installations classées pour la protection de l’environnement, Litec, 2007, pt. 419). La décision de la CAA de Versailles fournit une réponse claire à cette question mais elle n’est pas sous soulever de nouvelles interrogations au sujet d’une situation devenant alors problématique, quasi-piégeuse pour l’exploitant en titre car quels que soient les aménagements conventionnels conclus relatifs à la délégation de l’exploitation de l’installation, c’est toujours au titulaire du titre d’exploitant que l’administration enjoindra de se conformer à la règlement ICPE. Les faits étaient simples : la société I. s’est vue délivrer un permis de construire en vue de la reconstruction d’un bâtiment à usage de stockage et d’industrie. Parallèlement, la société I. a établi une déclaration pour l’exploitation, sous la rubrique 1510-2 de la nomenclature ICPE (soit l’activité d’entrepôt) pour un bâtiment composé de cinq cellules. Cela a donné lieu à un récépissé de déclaration qui constitue son titre. Par la suite, la société I. a donné à bail à des sociétés commerciales une partie du bâtiment dont l’une des ces sociétés exploitait un dépôt de pétards et d’artifices – relevant de la rubrique 1311 de la nomenclature ICPE – sans déclaration préalable. Une visite de contrôle pointait, en substance, l’absence de conformité des conditions d’exploitation de l’entrepôt à la réglementation applicable et conduisait in fine à l’arrêté de mise en demeure pris par le Préfet de la Seine-Saint-Denis à l’encontre de la société I. Le Tribunal administratif de Montreuil a d’abord rejeté la demande la société requérante d’annulation de l’arrêté de mise en demeure de régulariser sa situation administrative  d’annuler en déposant un dossier modificatif de déclaration. La société I. a alors interjeté appel du jugement en développant plusieurs moyens : –        Le jugement serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation car les installations, qui ont fait l’objet de la mise en demeure querellée, sont exclusivement exploitées par la société A ; –        La société I. n’est que propriétaire des locaux exploités et à ce titre, ne pouvait légalement être mise en demeure au titre de la législation sur les ICPE ; –        Les preneurs des locaux –  la société A – se sont contractuellement engagés pour l’exercice de leur activité commerciale à obtenir les autorisations administratives nécessaires ; –        Dès lors, il appartenait aux seuls preneurs des locaux de déposer la déclaration prévue à l’article R. 512-68 du code de l’environnement (déclaration d’un nouvel exploitant). La Cour constate d’abord que l’article R. 512-68 du code de l’environnement oblige « le nouvel exploitant » à déclarer au préfet « dans le mois qui suit la prise en charge de l’exploitation », les informations inhérentes à la personne et à l’activité du nouvel exploitant. La Cour considère que cet article ne s’applique pas en l’espèce puisque la société I. s’est vue délivrer un récépissé de déclaration pour l’exploitation d’un entrepôt couvert. Pour rejeter le moyen selon lequel seuls les preneurs des locaux exploitaient l’exploitation, ce qui empêcherait la société I. d’être mise en demeure, la Cour relève : « Qu’il résulte de l’instruction qu’en l’absence de toute déclaration auprès des services préfectoraux compétents d’un changement d’exploitant dans les conditions prévues par les dispositions susvisées, la Société I. est demeurée exploitante en titre de l’ensemble immobilier objet du récépissé délivré par le Préfet de la Seine-Saint-Denis le 8 mars 1999 ; » Par suite, la CAA de Versailles neutralise le moyen selon lequel la société I. n’est qu’une société civile immobilière et qu’à ce titre elle donne en location à des sociétés exploitante l’entrepôt dont elle est propriétaire. En effet, bien qu’une jurisprudence constante veut qu’en sa seule qualité de propriétaire, ce dernier ne peut pas faire l’objet d’une mise en demeure (CE, 21 févr. 1997, SCI Les Peupliers, req. n° 160250 ; CAA Marseille, 13 avril 2006, SCI Joëlle, req. n° 02MA00689 ; CAA Douai, 18 oct. 2008, Société Intradis, req. n° 06DA01279), la société I. était en outre exploitante de l’installation classée en litige ce qui rend de jure la mise en demeure querellée opposable. A ce titre, le Conseil d’Etat juge que l’exploitant doit s’entendre comme le titulaire de l’autorisation mais plus, que l’existence d’un contrat confiant à un tiers l’exploitation de l’installation est, en l’absence d’une telle autorisation de changement d’exploitant, sans influence sur la qualification d’exploitant (CAA Douai, 22 mai 2008, Société Novergie, req. n° 06DA01271 ; solution confirmée par : CE, 29 mars 2010, Communauté des communes de Fécamp, req. n° 318886). Dernièrement, dans un arrêt « Société Arcelormittal France » (CE, 6 déc. 2012, req. n°333977), le Conseil d’Etat a réaffirmé qu’un arrêté préfectoral pouvait être adressé, y compris après mise à l’arrêt définitif de l’installation, à l’exploitant « lequel doit s’entendre comme le titulaire de l’autorisation délivrée sur le fondement de l’article L. 511-1 du code de l’environnement […]». Ainsi, l’arrêté adressé au dernier exploitant de fait a donc été annulé. La juridiction d’appel de Versailles, pour répondre au moyen selon lequel il appartenait aux sociétés commerciales – dont la société A – d’obtenir les autorisations administratives indispensables à l’exercice de leur activité en vertu des clauses d’un bail, énonce : « que la société I. […] ne peut utilement soutenir […] qu’il incombait aux seuls preneurs d’informer l’administration du changement d’exploitant en vertu des clauses du bail qui les liaient à la société I., alors que les stipulations contractuelles liant la requérante à ses preneurs ne sauraient être opposées à l’administration » Cette analyse s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante selon laquelle le titre d’exploitant d’une installation classée…

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10.02201410 février 2014

CE, 25 sept. 13, “Société G… et autres”, n°358923 : grand ou petit arrêt du droit des sites et sols pollués ?

Par un arrêt en date du 25 septembre 2013 « Sté G… et autres » (req. n° 358923, consultable ici), le Conseil d’Etat juge, sur le fondement de la police des déchets, qu’en l’absence du producteur ou d’un détenteur connus des déchets résultant de l’exploitation d’une installation classée, le propriétaire du terrain, siège de la pollution, pourra être qualifié de détenteur desdits déchets. Ainsi, si le propriétaire a fait preuve de négligence en laissant à l’abandon les déchets, celui-ci sera tenu de responsable pour leur élimination. Cet arrêt constitue la dernière étape d’un contentieux vieux d’une vingtaine d’années, ayant suscité une autre jurisprudence de principe bien connue des environnementalistes, comme de ses faits d’ailleurs : sur un terrain dont elle est propriétaire, la société Wattelez exploitait une usine de régénération de caoutchouc. En 1989, la société Eureca rachète l’usine et en devient exploitante. Lorsque cette dernière fait l’objet d’une liquidation judiciaire en 1991, elle a laissé sur le terrain – propriété de la société Wattelez – plusieurs milliers de tonnes de pneumatiques usagés. Alors que sur le fondement de la  police ICPE, le préfet avait mis en demeure la société Wattelez d’éliminer les déchets entreposés, le Conseil d’Etat, saisi en cassation, a jugé que ladite société, en sa seule qualité de propriétaire des terrains et installations, ne pouvait être tenue d’éliminer les pneumatiques (CE, 21 févr. 1997, Ministre de l’environnement, req. n° 160787). C’est ensuite sur le fondement de la police des déchets que le maire de la commune de Palais-sur-Vienne avait mis en demeure la société Wattelez d’éliminer les déchets en cause en tant que détenteur des déchets. La notion de détenteur issue de l’ancienne directive mère de 1975 relative aux déchets (n° 75/442/CEE, refondue par la directive n° 2006/12/CE du 5 avril 2006 : JOUE n° L 114 du 27 avril 2006) a été reprise à l’article L. 541-2 du code de l’environnement, qui en tire la conclusion selon laquelle le détenteur est tenu d’assurer ou de faire assurer l’élimination des déchets. Saisi une nouvelle fois en cassation (CE, 26 juillet 2011, Cme de Palais-Sur-Vienne, req. n° 328651), le Conseil d’Etat énonce, sur le fondement de la police sur les déchets, que : «(…) le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l’absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain ». Dans son arrêt statuant sur renvoi du Conseil d’Etat, la Cour administrative d’appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 1er mars 2012, Société C et autres, n° 11BX01933) suivait la Haute juridiction en caractérisant la négligence de la société propriétaire du terrain. C’est dans ce contexte que le Conseil d’Etat était appelé à statuer le 25 septembre dernier sur la requête de la même société contre l’arrêt de la CAA de Bordeaux. Dans un considérant de principe, les juges du Palais-Royal affirment :  « Considérant que sont responsables des déchets au sens de ces dispositions, interprétées à la lumière des dispositions des articles 1er, 8 et 17 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 relative aux déchets, les seuls producteurs ou autres détenteurs des déchets ; qu’en l’absence de tout producteur ou de tout autre détenteur connu, le propriétaire du terrain sur lequel ont été déposés des déchets peut être regardé comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain, et être de ce fait assujetti à l’obligation d’éliminer ces déchets ; » Le Conseil d’Etat pose ainsi deux conditions pour que le propriétaire d’un terrain puisse être tenu pour responsable de l’élimination des déchets : Pour qualifier le propriétaire du terrain d’ultime détenteur des déchets entreposés sur le terrain, il faut que le producteur des déchets ou tout autre détenteur des déchets – en pratique, celui-ci qui les a en sa possession – soient inconnus ou aient disparus (CE, 1er mars 2013, Société Natiocrédimurs et société Finamur, req. n° 354188) ; Quant au propriétaire, en tant que détenteur des déchets, il a fait preuve de négligence dans la gestion des déchets. Autrement dit, pour reprendre la fameuse fiction du droit civil, c’est « en bon père de famille » que le propriétaire aurait du les éliminer ou bien a minima ne pas les abandonner mais les gérer de façon à ce qu’ils ne produisent pas « des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l’air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d’une façon générale, à porter atteinte à la santé de l’homme et à l’environnement » (Cf. article L. 541-2 du code de l’environnement). En l’espèce et en reprenant la motivation de l’arrêt de la CAA de Bordeaux du 11 mars 2012, le Conseil d’Etat retient :  « 4. Considérant que la cour administrative d’appel de Bordeaux a notamment relevé que les déchets litigieux résultaient pour l’essentiel de l’exploitation antérieure de l’activité de régénération de caoutchouc par la société G…, que les requérants s’étaient abstenus de toute surveillance et de tout entretien du terrain en vue, notamment, de limiter les risques de pollution de la Vienne et les risques d’incendie, ni procédé à aucun aménagement de nature à faciliter l’accès au site des services de secours et de lutte contre l’incendie et qu’ils n’avaient pris aucune initiative pour assurer la sécurité du site ni pour faciliter l’organisation de l’élimination des déchets (…) et que la société G… avait refusé à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie l’autorisation de pénétrer sur le site pour en évacuer les produits toxiques et en renforcer la sécurité ; qu’au vu de l’ensemble des circonstances qu’elle a ainsi relevées, la cour administrative d’appel de Bordeaux, qui a suffisamment répondu aux moyens soulevés devant elle sans entacher son arrêt de contradiction de motifs, a donné aux faits qui lui étaient soumis une exacte qualification juridique et n’a…

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07.0220147 février 2014

Le juge civil des référés décomplexé face à l’ICPE causant un trouble anormal à son voisinage (Cass, 14 janv.2014, n°13-10167)

Dans un arrêt en date du 14 janvier 2014 (C.cass, 14 janvier 2014, pourvoi n° 13-10167), la Cour de cassation confirme un arrêt de Cour d’appel, statuant en référé, ordonnant l’arrêt de l’activité d’une centrale à béton, sous astreinte de 700 euros par jour de retard, au titre de l’existence des troubles anormaux de voisinage. La Cour de cassation relève ainsi : « Attendu qu’ayant relevé que les attestations produites faisaient état de graves nuisances, que des constats d’huissier établissaient l’importance des dépôts de ciment et graviers maculant l’environnement immédiat du restaurant et celle des nuages de poussières provoqués par le passage des camions et que la police municipale avait relevé de nombreuses infractions de voirie, la cour d’appel statuant en référé, qui a justement retenu que les sociétés exploitantes de la centrale à béton devaient répondre des conséquences d’une exploitation gravement préjudiciable aux intérêts des tiers, a pu déduire de ses constatations, abstraction faite d’un motif surabondant relatif à l’existence d’un dommage imminent pour la pérennité de la société Pito, que les conditions d’exploitation de la centrale créaient pour cette société des nuisances excédant les inconvénients normaux du voisinage et que le trouble causé justifiait que soit ordonné l’arrêt de l’exploitation ». Cet arrêt souligne tout le potentiel juridique de la théorie des troubles anormaux de voisinage générés par une installation classées, de surcroît lorsque le juge civil statue en référé. D’abord, cet arrêt rappelle que dès lors que le code de l’environnement réserve les droits des tiers, la compétence exclusive du préfet en matière d’installations classées ne fait pas obstacle à la mise en jeu de la responsabilité de l’exploitant ICPE pour troubles de voisinage devant le juge judiciaire (Cass. 2e civ., 22 janv. 1959 : Bull. civ. 1959, II, p. 46. – Cass. 2e civ., 29 mars 1962 : Bull. civ. 1962, II, p. 258. – Cass. 2e civ., 16 juill. 1969 : Bull. civ.1969, II, p. 184 Cass. 1re civ., 13 juill. 2004, n° 02-15.176, FS-P :      JurisData n° 2004-024670 ; Bull. civ. 2004, I, p. 174 ; Environnement 2004, comm. 111, obs. D. Gillig ; AJDA 2005, p. 1235, note M. Moliner-Dubost ; RD imm. 2005, p. 40, obs. F.-G. T. – Rép. min. n° 05959 : JO Sénat Q, 14 mai 2009, p. 1215) et donc, au cas particulier, à la constatation d’un trouble manifestement illicite par le juge des référés (Cass. 1re civ., 15 mai 2001, n° 99-20.339, P, Divanac’h c/ Rannou : JurisData n° 2001-009553 ; Bull. civ. 2001, I, n° 135 ; RD imm. 2001, p.360, obs. M. B. ; RD imm. 2002, p. 370, obs. F.-G. T. ; D. 2001, p. 2242). Dans le cadre de cette théorie jurisprudentielle qui date du 19ème siècle, il n’est pas nécessaire, pour la victime, de démontrer la faute de voisin industriel au regard de son autorisation pour obtenir la cessation du trouble anormal de voisinage. Ce qui importe comme le rappelle la Cour c’est la démonstration d’une « exploitation […] préjudiciable aux intérêts des tiers ». Confronté à une action en trouble anormal, l’auteur du trouble ne pourra pas s’exonérer de sa responsabilité par la preuve de son absence de faute. La responsabilité  est engagée de manière objective dès que le trouble présente un caractère anormal et que le lien de causalité est établi entre le dommage allégué et le fait générateur invoqué. En l’espèce l’exploitation préjudiciable de l’installation se concrétise par des méconnaissances grossières des prescriptions élémentaires de fonctionnement d’une centrale à bitume. Mais rappelons que le seul respect des prescriptions techniques n’est pas exonératoire de responsabilité si la victime parvient à démontrer des conséquences résiduelles de l’exploitation encadrée en termes de dommage (Cass. 2e civ., 17 févr. 1993, n° 91-16.928, P : JurisData n° 1993-000172 ; Bull. civ. 1993, II, n° 68. Pour un cas extrême concernant des éoliennes non classées : TGI Montpellier, 17 septembre 2013, commenté ici). Gageons néanmoins que « la tendance générale en matière d’installations classées est en définitive de ne retenir l’existence d’un trouble anormal de voisinage que lorsque la réglementation n’a pas été respectée » (F. NESI, « Trouble anormal de voisinage et nuisances industrielles », Revue juridique de l’économie publique n° 696, Avril 2012,  étude 3). Ceci doit en particulier être le cas lorsque les seuils de pollution sont définis par des prescriptions ICPE, mais lorsque la règle est formulée sous la forme d’une obligation de moyen et non de résultat, la responsabilité de l’industriel n’en sera que plus exposée. Enfin et surtout  le juge des référés peut aller jusqu’à suspendre l’activité même de l’installation classée. Et c’est justement ce que confirme ici la Cour de cassation. Cette solution pour relativiser la séparation des autorités administratives et judiciaires n’est pas nouvelle : même si en principe il est interdit au juge judiciaire de « contrarie[r] les prescriptions édictées par l’Administration dans l’intérêt de la sûreté et de la salubrité publique» (Tribunal des conflits, 23 mai 1927 : S.1927, 3, p. 94), la Cour de cassation admet – sans doute contra legem – que les juridictions civiles en référé et sur la base de l’article 809 CPC puissent suspendre l’activité industrielle objet même de la police administrative (Cass. 2e civ., 10 nov. 2010, n° 09-17.147). Ainsi les exploitants d’installations classées ne peuvent ignorer l’insécurité juridique dans laquelle peut se trouver leur installation puisque leur respect des prescriptions imposées au fonctionnement de leur installation classée ne fait pas obstacle à ce que leur responsabilité soit mise en cause si leur activité génère des nuisances excédant un seuil normal pour le voisinage. La question sera alors de déterminer l’anormalité du seuil, en fonction d’un faisceau d’indices. David DEHARBE Aurélien BOUDEWEEL Green Law avocat

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04.11201324 juillet 2024

Antennes relais : le Conseil d’Etat prive même le maire de l’information de précaution !

Par un arrêt remarqué en date du 23 octobre 2013 « société O. » (CE, 23 octobre 2013, Société O., n° 360481), le Conseil d’Etat vient apporter d’intéressantes précisions sur les documents que le maire peut exiger d’un opérateur téléphonique qui souhaite construire des antennes relais sur le territoire de sa commune. Il en ressort que le maire ne peut exiger d’un opérateur une information dite de précaution au stade de l’instruction d’une déclaration préalable lorsque celle-ci n’est pas prévue par les textes (en dehors de tout texte). L’information de précaution est une manifestation du principe de précaution en ce qu’elle doit éclairer l’édile municipal sur les risques liés à l’implantation d’antennes relais lorsqu’il agit en qualité d’autorité compétente en matière d’urbanisme. Les faits étaient simples. Le maire d’Issy-les-Moulineaux (92) avait, par arrêté, fait opposition à la déclaration préalable de travaux d’implantation de deux antennes relais par la société O. aux motifs « qu’une école et deux crèches se situent dans un rayon de 100 mètres autour du relais, que l’estimation du niveau maximum du champ [électromagnétique] reçu sous la forme d’un pourcentage par rapport à la valeur de référence de la recommandation européenne est absente du dossier [de déclaration préalable] ». Accessoirement, le maire soutenait que d’un point de vue paysager, les antennes ne s’intégraient pas à l’environnement urbain. En première instance, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise rejetait le recours de la société sur le fondement de l’article L. 96-1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) en relevant que l’autorité compétente en matière d’urbanisme pouvait s’opposer à la déclaration préalable si l’opérateur ne lui avait pas fourni les éléments permettant de l’assurer que le projet n’est pas susceptible de violer le principe de précaution. En cassation, le Conseil d’Etat annule le jugement du TA ainsi que l’arrêté d’opposition à déclaration préalable de travaux. Pour ce faire, le Conseil d’Etat censure d’une part l’interprétation faite par le TA de l’article L. 96-1 du CPCE (I) et d’autre part, la haute juridiction, réglant l’affaire au fond, constate l’absence d’éléments au dossier justifiant l’application du principe de précaution par le maire (II). L’arrêt « société O. » confirme que l’implantation d’antennes relais de la téléphonie mobile est insoluble dans le principe de précaution (III). I – La nouvelle piste de l’information fait “pschitt” Dans un premier temps, le Conseil d’Etat rappelle que dans la version de l’article 96-1 CPCE applicable à la date de l’arrêté attaqué : « Toute personne qui exploite, sur le territoire d’une commune, une ou plusieurs installations radio-électriques est tenue de transmettre au maire de cette commune, sur sa demande, un dossier établissant l’état des lieux de cette ou de ces installations […] ». Ces dispositions visent donc à obliger, sur demande du maire, les exploitants d’antennes relais en exploitation, à transmettre des informations sur l’état des lieux des installations. En l’espèce, le maire considérait incomplet le dossier qui ne comprenait pas l’estimation du niveau maximum du champ électromagnétique reçu sous  forme d’un pourcentage par rapport à la valeur de référence de la recommandation européenne sur le sujet. Toutefois, le Conseil d’Etat juge qu’au stade de l’instruction du dossier, le maire ne peut exiger d’autres documents que ceux prévus par le code de l’urbanisme même lorsque l’application du principe de précaution est en jeu. Les juges du Palais Royal font ici application du principe qu’ils ont pu dégager selon lequel le principe de précaution ne permet pas à une autorité publique de dépasser son champ de compétence (trois arrêts du même jour : CE, Ass, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, req. n° 326492 ; Commune de Pennes-Mirabeau, req. n°329904 ;  SFR, req. n°s 341767 et 341768). II – L’absence d’éléments circonstanciés tendant à établir l’existence de risques même incertains Dans un deuxième temps, pour régler l’affaire au fond, le Conseil d’Etat reprend son considérant de principe dégagé dans un autre arrêt (CE, 30 janvier 2012, société O., req. n° 344992) selon lequel : « S’il appartient, à l’autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, les dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d’autorisation » Rappelant, s’il le fallait encore, que le principe de précaution est opposable à l’implantation d’antennes relais (voir en ce sens : CE, 19 juillet 2010, Association du quartier des Hauts de Choiseul, req. n° 328687), la haute juridiction considère qu’aucun élément du dossier de déclaration préalable soumis au maire d’Issy-les-Moulineaux n’est susceptible d’établir l’existence d’un risque pour les riverains pouvant résulter de l’exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais. Enfin, le Conseil d’Etat relève que le droit d’accès aux informations environnementales consacré à l’article 7 de la Charte de l’environnement « n’habilite pas, par elle-même, le maire d’une commune à exiger le production de documents non prévue par les textes législatifs ou réglementaires en vigueur, ni à instaurer une procédure, elle-même non prévue par les textes en vigueur ». Cette précision utile tend à neutraliser l’invocation directe de la Charte de l’environnement par un maire qui exige, au stade de l’instruction d’un dossier de déclaration préalable, des éléments qu’il ne peut légalement requérir pour fonder sa décision. A titre subsidiaire, le Conseil d’Etat estime que l’implantation des antennes relais dans un « environnement urbain » exclut du champ de visibilité de monuments d’intérêts historiques et paysagers n’est pas de nature « à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants ». III – Insolubilité du principe de précaution en matière d’antennes relais : solution nouvelle ou continuité jurisprudentielle ? Alors que les sages du Palais Royal ont récemment fixé finement « la méthodologie du principe de précaution » (« La méthodologie du principe de précaution fixée par le Conseil d’Etat » in Droit de l’environnement, n° 216, pp….

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