17.05201317 mai 2013

PPRT : nouveaux objectifs

Faisant suite au Plan de mobilisation pour la prévention des risques technologiques présenté par le gouvernement en réaction aux incidents survenus en début d’année dans une usine SEVESO seuil haut de Rouen, une circulaire ministérielle du 11 avril 2013 vient donner des instructions aux préfets visant à accélérer l’élaboration des Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT).   Tout d’abord, rappelons que c’est par la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages que l’obligation pour l’Etat de créer des PPRT a été instituée à l’article L. 515-15 du Code de l’environnement.   Comme l’indique fort pédagogiquement le ministère de l’environnement dans son « bilan des actions nationales 2012 de l’inspection des installations classées », ces plans ont pour vocation de rendre les sites industriels à risque (SEVESO) « compatibles avec leur  environnement par une réduction préalable du risque à la source (aux frais de l’exploitant du  site industriel) et par la mise en œuvre : –          de mesures « foncières » sur l’urbanisation existante, composées d’expropriations et  de droits à délaissement volontaire des biens ; –          de mesures « supplémentaires » de réduction du risque à la source proposées par l’exploitant allant au-delà des exigences règlementaires, lorsque leur mise en œuvre est moins coûteuse que les mesures foncières qu’elles permettent d’éviter ; –          de restrictions ou règles sur l’urbanisme futur, sur l’usage des bâtiments futurs, des voies de communication existantes ou futures, des équipements…, ainsi que des restrictions d’usage ou des règles de construction sur les futurs bâtiments édifiés à proximité du site industriel ; –          de travaux à mener sur les constructions existantes au voisinage du site industriel, pour en réduire la vulnérabilité, travaux dont le montant ne peut excéder 10% de la valeur vénale du bien ».   On comprend ainsi que ces PPRT ont une importance primordiale dans la prévention des risques technologiques et des catastrophes industrielles.   Or, pour un objectif fixé à 70% de PPRT approuvés pour la fin 2012, seuls 54% l’ont été, c’est à dire 218 PPRT sur les 404 prescrits.   C’est à ce retard que le plan de mobilisation pour la prévention des risques technologiques et la présente circulaire entendent remédier, tout en fixant des objectifs d’élaboration encore plus ambitieux.   En effet, la ministre de l’environnement demande aux préfets de fixer pour chaque région un planning d’approbation des PPRT qui permette que 75% des plans soient approuvés d’ici la fin de l’année 2013 et que 95% le soient avant la fin de l’année 2014.   Pour atteindre ces objectifs ambitieux, elle rappelle notamment les récentes modifications des modalités de financement des différentes mesures des PPRT, principale raison des blocages rencontrés lors de l’élaboration et l’approbation de ces plans : –          le financement des mesures foncières à part égal entre les collectivités territoriales, l’Etat et l’exploitant à défaut d’accord sur ce financement dans un délai d’un an suivant l’approbation du PPRT ; –          le crédit d’impôt de 40% du coût des travaux de renforcement des habitations prescrits aux riverains par le PPRT ; –          le financement complémentaire des travaux prescrits par le PPRT aux riverains par les collectivités et les industriels à l’origine des risques à hauteur de 25% chacun.   Cependant, il convient de noter que cette dernière modification n’est pas encore entrée en vigueur. En effet, bien que votée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, le Conseil Constitutionnel a censuré cette modification en demandant au gouvernement d’utiliser un vecteur législatif différent. La ministre s’engageant par cette circulaire à le faire dans les tous prochains mois, l’ont peut considérer cette modification comme acquise.    Ensuite, de façon plus concrète, la ministre de l’environnement ordonne la mise en place d’une « task force » au sein des directions départementales du territoire (DDT). Ainsi, une organisation provisoire devra être instituée au sein de chaque DDT et visera la montée en compétence des agents dédiés pour en faire des experts de la réalisation des PPRT et des démarches suivant leur approbation.   Ces agents seront mis au service de cette organisation pour une durée limitée à l’élaboration des PPRT de la région et leur mise en oeuvre, et devront pouvoir consacrer plus de 50% de leur temps aux PPRT, afin de monter en puissance techniquement pour les dossiers qui le nécessiteraient.   Enfin, pour assurer la bonne mise en œuvre des PPRT déjà approuvé, la ministre préconise la mise en place d’un dispositif d’accompagnement collectif pour le pré-financement et la réalisation effective des travaux de renforcement des habitations prescrits par un PPRT. Dans cette logique, elle recommande d’intégrer les aspects risques technologiques dans des programmes locaux de l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (ANAH) lorsque cela est opportun.   Si le Plan de mobilisation précité combiné à cette circulaire semble pouvoir faire espérer que les objectifs d’approbation des PPRT, il conviendra néanmoins de faire un premier bilan dès l’année prochaine.   Surtout cette marche forcée va conduire à adopter les plans les plus contestés et susciter un contentieux d’ores et déjà initié (PPRT: annulation d’un plan de prévention des risques ayant listé les immeubles devant être expropriés (TA Toulouse, 15 novembre 2012, n°121105)), même si la jurisprudence sur le sujet est encore confidentielle car demeurée au stade des Tribunaux administratifs.   Etienne POULIGUEN – Juriste (Green Law Avocat)    

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03.0520133 mai 2013

L’éolienne est dans le pré …. la règle de prospect aussi !

« Ce qui est aujourd’hui un paradoxe pour nous sera pour la postérité une vérité démontrée » enseigne Diderot. Gageons que les membres du Palais Royal viennent de nous rappeler une nouvelle hypothèse d’opposabilité des règles de propect aux éoliennes. Dans une décision récente (Conseil d’État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 20/03/2013, 349807), le Conseil d’Etat vient de rappeler que les cartes communales ne sont pas des documents d’urbanisme tenant lieu de plan local d’urbanisme : « 3. Considérant qu’aux termes de l’article L. 124-1 du code de l’urbanisme : “ Les communes qui ne sont pas dotées d’un plan local d’urbanisme peuvent élaborer, le cas échéant dans le cadre de groupements intercommunaux, une carte communale précisant les modalités d’application des règles générales d’urbanisme prises en application de l’article L. 111-1 “ ; qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la date des décisions litigieuses : “ Les schémas directeurs, les plans d’occupation des sols ou les documents d’urbanisme en tenant lieu et les documents relatifs au schéma départemental des carrières prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu’après avis de la chambre d’agriculture, de l’Institut national de l’origine et de la qualité dans les zones d’appellation d’origine contrôlée et, le cas échéant, du centre régional de la propriété forestière. Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents “ ; que les cartes communales ne constituent pas, au sens de ces dispositions, des documents d’urbanisme tenant lieu de plans d’occupation des sols ; qu’ainsi, en jugeant que les décisions litigieuses avaient été prises en violation des dispositions de l’article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit ; que, par suite, le ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement et la commune du Recoux sont fondés à demander pour ce motif l’annulation de son arrêt ; » (Conseil d’État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 20/03/2013, 349807) Cette précision n’est qu’une confirmation (Conseil d’État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 13/07/2011, 335066) qui emporte l’applicabilité des règles générales d’urbanisme définies aux articles R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme aux territoires couverts par une carte communale. Les règles de prospect fixés par le Règlement National d’Urbanisme (RNU) aux articles R. 111-17 (implantation des constructions par rapport aux voies publiques) et R. 111-18 du code de l’urbanisme (implantation des constructions par rapport aux limites séparatives) sont applicables en l’absence de document d’urbanisme tenant lieu de plan local d’urbanisme conformément à ce que prévoit l’article R111-1 du code de l’urbanisme. Les permis de construire là où s’applique une carte communale y sont donc instruits et délivrés sur le fondement de ces règles auquelles la carte communale ne peut d’ailleurs pas déroger (L. 124-2 du code de l’urbanisme). Or ce rappel doit être combiné avec la qualification des éoliennes comme constituant des constructions auxquelles les règles de propect sont opposables. On sait en effet que parallélement  le Conseil d’Etat a jugé que les règle de propect des PLU sont opposables aux éoliennes à moins qu’une disposition du réglement “n’écarte l’application de cet article ” (Conseil d’Etat 9 décembre 2011 N° 341274 publié au Bulletin). Cette jurisprudence intéressera en pratique les opérateurs éoliens développant dans des communes dotées de carte communale et dont les projets se voient alors appliquer les règles de prospect très contraignantes prévues aux articles R. 111-17 (implantation des constructions par rapport aux voies publiques) et R. 111-18 du code de l’urbanisme (implantation des constructions par rapport aux limites séparatives). Une nuance tout de même, il a pu être jugé que l’éolienne ne constituait pas un “bâtiment” au sen du R. 111-18 par certaines juridictions d’appel (CAA Bordeaux, 5 janvier 2012, Laur, req. n°10BX01911 et CAA Lyon, 30 octobre 2012, n°11LY03046). Faudrait-il distinguer les “constructions” des “bâtiments” … cela paraît guère soutenable dès lors que l’article R. 111-17 utilise indistinctement les deux termes. Autre voie possible, le Conseil d’Etat sera-t-il tenté de donner un sens différent aux mots selon qu’ils sont utilisés dans un PLU ou dans le RNU ? Dans l’immédiat la prudence commande de considérer que les règles de prospect sont opposables aux éoliennes en présence d’une carte communale. Nous percevons ici tous les effets pervers qu’il y a, à qualifier l’éolienne comme de constructuion … paradoxe du droit mis à jour par les juges du Palais Royal commentera certainement une doctrine juridique ébaie … Mais admettre l’opposabilité des règles de propects en zone A ou en zone NC s’agissant d’implanter des éoliennes par définirion à plus de 500 mètrs de toute zone d’habitation est-ce bien utile ? Evidemment non : c’est par juridisme parvenir à interdire ou contraindre ce qu’un zonage urbanistique permet. Au final certains opérateurs éoliens découvrent , à plus d’un  titre et pour des projets déjà lancés, l’obstacle que constitue la règle de prospect comme opposable pour ainsi dire tous azymuts … Et le juriste environnementaliste n’en est pas loin de perdre sa foi dans la neutralité des paradoxes juridiques. Il ne lui reste alors que ce mot : « Mon paradoxe est de prier lorsque je n’ai plus foi en rien ». Prions alors pour le Gouvernement ait le courage de prendre l’initiative de faire sortir les éoliennes du code de l’urbanisme après avoir juré que leur classement ICPE serait synonyme de sécurité juridique ! Maître Anaïs DE BOUTEILLER (Green Law Avocat)    

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27.04201327 avril 2013

Modernisation du droit de l’environnement: la consultation publique est ouverte

La consultation publique relative à la modernisation du droit de l’environnement a débuté ce 26 avril 2013 et prendra fin le 9 juin prochain. Un questionnaire a été mis en ligne sur le site internet du Ministère de l’Ecologie. Le questionnaire aborde cinq thématiques: “questions d’ordre général sur le droit de l’environnement”, “quels types de règles faut il?”, “quel contenu et quelle structure pour les règles?”, “comment sont appliquées les règles?”, “quel contrôle et quelles sanctions des règles?”. Cette première étape vise selon le Comité de pilotage à “établir un diagnostic des qualités et des défauts du droit de l’environnement et à identifier les axes prioritaires de réforme qui devront, dans une seconde étape, faire l’objet d’un travail d’approfondissement en vue de leur mise en œuvre“.

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27.04201327 avril 2013

Solaire: les nouveaux tarifs homologués

Un arrêté du 10 avril 2013 vient d’homologuer les nouveaux tarifs d’achats d’électricité produite par les installations photovoltaïques. Publié au Journal officiel du 25 avril 2013, l’arrêté modifie ainsi l’article 2 de l’arrêté du 28 décembre 2011 homologuant les coefficients SN et VN résultant de l’application de l’arrêté du 4 mars 2011 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie radiative du soleil. Il y insère deux nouvelles lignes au tableau récapitulatif des valeurs des coefficients SN et VN homologués et des valeurs des tarifs d’achat correspondants. Il est consultable ici.

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16.04201327 avril 2013

Résumé non technique et partis pris dans l’étude d’impact : statu quo jurisprudentiel ?

Les concepteurs de dossiers environnementaux et leurs juges ne devraient pas perdre de vue  ce qui se joue avec la forme du résumé non technique ou le degré d’explication des partis pris dans les études d’impact : une participation effective du public qui ne se réduise pas à une simple information sur l’existence de sa consultation. Ainsi lors d’une affaire relative au permis de construire d’un champ de modules photovoltaïques à la Martinique, la Cour administrative d’appel de Bordeaux  a voulu apporter par l’arrêt qu’elle a rendu,  des précisions sur le contenu des études d’impact réalisées antérieurement à la réforme desdites études (CAA Bordeaux, 4 avril 2013, n°12BX00153). Ces précisions sont à relativiser mais nous donnent néanmoins l’occasion de revenir sur le nouveau régime de l’étude d’impact et en particulier sur la forme et la place que doit y prendre le résumé non technique, ainsi que le minimum requis concernant la justification des raisons du projet. Forme et place du résumé non technique Tout d’abord, concernant le résumé non technique, le juge bordelais remarque qu’ « aucune disposition ne définit la place de [ce résumé] dans l’étude d’impact ». De cette constatation, il en déduit que satisfait aux exigences de l’article R. 122-3, III du code de l’environnement, une étude d’impact dans laquelle « chaque paragraphe était suivi d’un résumé non technique dans un encart grisé ». Les exigences de l’article R. 122-3 auxquelles il est fait référence sont celles en vigueur avant la réforme de l’étude d’impact intervenue le 1er juin 2012. L’article R. 123-3, III prévoyait alors qu’ « afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l’étude, celle-ci fait l’objet d’un résumé non technique ». La position adoptée par la Cour administrative d’appel consistant à dire que le résumé non technique d’une étude d’impact peut prendre la forme d’encadrés insérés à la fin de chaque partie de l’étude nous parait pourtant être contraire au texte de l’article R. 122-3, III précité. En effet, cet article indique explicitement que l’objectif du résumé non technique est de faciliter la prise de connaissance des informations contenues dans l’étude. Or, plusieurs résumés non techniques prenant la forme d’un encart situé à la fin de chaque partie de l’étude, ne peuvent sérieusement remplir efficacement cet objectif. Au surplus, on notera que suite à la réforme des études d’impact entrée en vigueur le 1er juin 2012, l’article R. 122-5, IV du code de l’environnement prévoit qu’ « afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l’étude, celle-ci est précédée d’un résumé non technique des informations visées aux II et III [du présent article]. Ce résumé peut faire l’objet d’un document indépendant ». Ainsi, désormais, il est explicitement prévu que le résumé non technique doit : –          Soit précéder l’étude d’impact ; –          Soit faire l’objet d’un document indépendant. Par conséquent, la position discutable du point de vue de la vocation informative du résumé non technique adoptée par le juge dans la présente affaire sous l’empire  des dispositions antérieure à la réforme des études d’impact concernant la place et la forme du résumé non technique ne doit en aucun cas inspirer les rédacteurs de nouvelles études d’impacts ! Ceux-ci devront absolument réaliser un seul et unique résumé non technique de l’étude d’impact qu’ils feront figurer soit en préalable à l’étude d’impact, soit dans un document distinct. Ce résumé non technique reprendra tous les points de l’étude d’impact énumérés à l’article R. 122-5, II et III du code de l’environnement. Les raisons de l’implantation de l’installation sur un site donné Concernant la description des solutions de substitution au projet, le juge bordelais décide qu’ « en l’absence d’autres partis envisagés pour implanter la centrale photovoltaïque en litige, l’étude d’impact n’avait pas à justifier les raisons pour lesquelles le site avait été retenu ».  Cette position est là encore totalement critiquable. En effet, l’article R. 122-3, 3° du code de l’environnement applicable au litige prévoyait que l’étude d’impact doit comporter : « les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d’environnement, parmi les partis envisagés qui font l’objet d’une description, le projet présenté a été retenu ». Pour les études d’impacts des installations classées, existait également à l’époque une disposition tout à fait similaire ayant donnée lieu à une jurisprudence on ne peut plus claire. Si la personne envisageant la création de l’installation n’a pas à présenter dans l’étude d’impact plusieurs sites envisageables, elle devrait néanmoins justifier les raisons pour lesquelles le lieu d’implantation du projet a été retenu. Mais  faute d’avoir souhaité imposer la comparaison, le juge en est  réduit à prendre formellement acte des arguments d’autorité de l’opérateur pour le site qu’il a effectivement retenu. Ainsi lorsque la Cour administrative d’appel de Douai  opère le contrôle des éléments ayant présidés au choix d’un site d’implantation cela flirte avec la motivation alibi : « Considérant que l’étude d’impact présente les neuf facteurs qui ont présidé au choix du parti retenu et qu’il ne résulte pas de l’instruction que la pétitionnaire ait pu en envisager d’autres ; qu’ainsi, elle présente suffisamment les raisons pour lesquelles le site a été retenu » (CAA Douai, 24 mai 2007, n°06DA01405 – dans la même veine CAA Paris, 20 déc. 2007, n°04PA00665). On reprochera à la Cour administrative d’appel de Bordeaux d’avoir raté (une fois de plus) une occasion de tenter d’imposer aux rédacteurs de toutes les études d’impact un vrai travail sur la justification des choix d’implantation du projet. Ce travail certaines professions se l’imposent particulièrement pour optimiser l’implantation par exemple des éoliennes. Il n’est pas une étude sérieuse qui prendrait le risque de faire l’impasse sur ce bilan couts/avantages de l’implantation. Gageons que là encore le cadre textuel de l’étude d’impact rattrape et dépasse la jurisprudence. Depuis la réforme des études d’impact, l’exigence de présenter dans l’étude d’impact les raisons ayant conduit à retenir le projet présenté a été reprise par l’article R. 122-5, IV du code de l’environnement  en des termes qui va rendre plus délicat non seulement de ne pas étudier d’alternatives, mais aussi de dispenser de justification d’implantation. En effet, désormais « [L’étude d’impact…

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