Absence de carence fautive et de responsabilité sans faute de l’État dans le tarissement des sources d’Auvergne
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
A cause de l’importance du pouvoir discrétionnaire de l’administration, le juge administratif ne sanctionnait pas son absence ou son inaction partielle et n’y voyait qu’une question d’opportunité (voir notamment en matière de police des cours d’eau : CE, 9 mai 1867, Marais de l’Authie, Rec. p. 466 ).
Depuis les années 1920, le juge administratif sanctionne l’absence ou l’insuffisance d’action de l’administration, notamment en matière de police administrative (voir notamment : CE, 26 juillet 1918, Lemonnier, Rec. p. 761, D. 1918, 3, p. 9 ).
Ainsi par un jugement du 14 octobre 2021, le tribunal administratif de Paris a enjoint au Premier ministre et aux ministres compétents de prendre, au 31 décembre 2022, toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique et à prévenir l’aggravation des dommages, à hauteur de la part non compensée d’émissions de gaz à effet de serre au titre du premier budget carbone, soit 15 Mt CO2eq. Et s’en est suivi un contentieux de l’exécution (TA Paris, n° 2321828/4-1 ).
En juillet 2021, saisi par la ville de Grande-Synthe et plusieurs associations (Notre affaire à tous, Oxfam France et Greenpeace France), le Conseil d’État a pour sa part ordonné au Gouvernement de prendre, d’ici le 31 mars 2022, toutes les mesures permettant d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de – 40 % en 2030 par rapport à leurs niveaux de 1990, afin de respecter les objectifs fixés dans les droits français, européen le paquet énergie-climat européen, ainsi que par l’Accord de Paris et la convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CE, 1er juillet 2021, n° 427301 ).
Là aussi s’en est suivi un contentieux de l’exécution ( CE, 10 mai 2023, n° 467982 ) sur lequel nous ferons un point s’agissant de ses développements récents sur le Blog (CE, 24 octobre 2025, n° 467982 ).
La même approche a été retenue par les ONG pour contraindre l’exécutif à encadrer l’usage des produits phytosanitaires. Ainsi récemment la Cour administrative d’appel de Paris (CAA Paris 3 septembre 2025, n° 23PA03881-23PA03883-23PA03895 ) juge que l’ANSES a commis une faute en ne fondant pas systématiquement son évaluation des risques sur les données scientifiques disponibles les plus récentes, lors de l’instruction des demandes d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.
Mais sur le strict terrain de la responsabilité administrative pour carence fautive en matière de mise en œuvre des pouvoirs de police administrative les exemples jurisprudentiels se multiplient aussi ces dernières années s’agissant de pollutions industrielles historiques.
On pense par exemple aux mines d’or de Salsigne où la responsabilité pour carence de l’Etat a été admise et un préjudice écologique réparé par injonction du Tribunal administratif de Montpellier :
« Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à compter de la fin des années 1990, comme cela ressort notamment du rapport du 18 juin 1998 des conseils généraux des mines et des ponts et chaussées adressé au ministre de l’environnement, l’administration a disposé d’informations suffisantes quant à l’existence de pollutions excessives résultant de l’activité minière de Salsigne et sur le fait que son activité générait des risques particuliers dans un contexte de forte pollution historique des terrains d’assiette des installations minières et constituée du fait des différents exploitants depuis le début du siècle. Le préfet a toujours disposé du pouvoir d’imposer à une installation classée ou à une exploitation minière toute mesure de police nécessaire pour la préservation de la santé publique ou de l’environnement. Si les services de l’Etat ont été vigilants depuis la fin des années 1990 sur la question de la santé publique en raison des productions des métaux lourds issus des mines, en exigeant des études et en procédant à des contrôles, les sujétions imposées par le préfet de l’Aude aux exploitants avant 2004 et celles qui s’imposaient depuis 2004 se sont avérées insuffisantes pour prévenir cette pollution excessive des affluents de l’Orbiel et principalement du Grésillou. Les rejets de métaux lourds, et essentiellement de l’arsenic à des taux très élevés, relèvent d’une pollution chronique par déversements, écoulements, rejets ou dépôts susceptible de « provoquer ou d’accroître la dégradation des eaux superficielles en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques » qui s’avère continue depuis la cessation d’activité des mines en 2004, année à partir de laquelle l’Etat avait la totale responsabilité du site. Il résulte de ce qui précède que l’association Terres d’Orbiel est fondée à soutenir que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en n’exigeant pas, par des dispositions encadrant l’activité de ces sites, une diminution plus significative des polluants ou en ne prenant pas les mesures qui devaient s’imposer à lui depuis l’arrêt de l’exploitation des mines. » (TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018 ).
Et le juge montpelliérain a enjoint à l’Etat de procéder à une réparation en nature du préjudice écologique par un suivi préventif de la pollution des cours d’eau :
« Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la réparation ou la prévention des atteintes portées à la biodiversité, suite aux pollutions à l’arsenic des cours d’eaux de la vallée de l’Orbiel, implique principalement de réduire la concentration en arsenic des cours d’eau et en particulier des affluents de l’Orbiel et notamment du Grésillou. Il s’ensuit que les mesures concrètes susceptibles de permettre la réparation du préjudice écologique constaté ou sa prévention peuvent revêtir différentes formes et qu’il convient de maintenir un niveau élevé de contrôle des taux d’arsenic et des autres métaux lourds dans les cours d’eaux et les sédiments dont les résultats doivent être rendus publics et accessibles à la population. Au demeurant, le choix de ces mesures concrètes à mettre en œuvre relève de l’appréciation des services de l’Etat et l’association ne précise pas les différentes mesures qu’il serait possible de mettre en œuvre, en l’état des techniques disponibles, réalisables dans des conditions acceptables de sécurité pour le personnel et de risques pour l’environnement, sans présenter un coût exorbitant au regard de leur pérennité attendue sachant que l’évacuation des millions de tonnes de terre contaminée par les métaux lourds sur plusieurs centaines d’hectares des anciens sites miniers de la vallée de l’Orbiel est à ce jour irréalisable. Il y a donc seulement lieu d’enjoindre au préfet de l’Aude de prendre, dans un délai d’une année à compter de la date de notification du présent jugement, toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique constaté et de prévenir l’aggravation des dommages en résultant, notamment en agissant pour maîtriser la diffusion des polluants issus des anciens sites miniers et en particulier de l’arsenic dans les cours d’eaux affluents de l’Orbiel, afin de limiter effectivement la concentration en arsenic des sédiments et des eaux superficielles de la vallée de l’Orbiel, et en maintenant les outils de contrôle permettant un pilotage effectif des actions menées. Il n’y a pas lieu, en revanche, d’assortir cette injonction de réparation en nature d’une astreinte » (TA Montpellier, 22 juillet 2025, n° 2301018 ).
Pour sa part le Tribunal administratif de Marseille condamne l’Etat pour défaut de mise en œuvre de ses pouvoirs de police sur les sites pollués sur le littoral sud et lui enjoint de prendre des mesures adaptées avant le 30 juin 2028 (TA Marseille 16 décembre 2024, n° 2203504 ).
Saisi par 55 requérants, le tribunal a condamné l’État au versement d’un euro symbolique aux associations FARE Sud et Union Calanques Littoral pour réparer le préjudice moral né de ses carences fautives dans la mise en œuvre des pouvoirs de police spéciale, d’une part, pour ce qui concerne les terrains ayant accueilli jusqu’en 2009 l’exploitation de l’usine « Legré-Mante » et, d’autre part, s’agissant des dépôts hétérogènes issus des exploitations industrielles menées au cours des XIX et XXème siècles, sur une superficie de 29 hectares sur le littoral Sud de Marseille. Il a en outre enjoint au préfet des Bouches du Rhône d’instituer des servitudes d’utilité publique, dans un délai de dix mois, sur le site « Legré-Mante » et de prendre toutes les mesures utiles afin de procéder à la dépollution et à la mise en sécurité des sites pollués situés entre Mont Rose et Callelongue dans un délai n’excédant pas le 30 juin 2028. En revanche, s’il tient pour établi des préjudices écologiques, le tribunal rejette les demandes des associations Fare Sud et UCL tendant à leur réparation, en l’absence de lien direct et certain entre les carences fautives de l’État et une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement.
Mais la carence fautive peut aussi intéresser la gestion quantitative de la ressource en eau. C’est le sujet du jugement rapporté.
En matière de police de l’eau, la Haute juridiction considère que le préfet doit d’exercer ses pouvoirs au risque de commettre une carence fautive et d’engager la responsabilité de l’État (CE, 22 juillet 2020, n° 425969, points 4 et 5 ).
Du côté des juges du fond, ces derniers ont jugé que le préfet doit prendre des mesures de restrictions des usages de l’eau en cas de situation de sécheresse sous peine de commettre une carence dans l’exercice de ses pouvoirs de police (TA de Poitiers, 9 avril 2024, n° 2201579, point 4 ).
Bien que l’État puisse être responsable d’une telle inertie, encore faut-il la caractériser, ce que n’a pas manqué de souligner le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand face à un tarissement de source en eaux (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999 ).
En l’occurrence, les consorts G. H sont propriétaires en indivision d’un tènement immobilier de 110 841 m² dit château de Saint-Genès-l’Enfant, situé sur la commune de Malauzat, dans le Puy-de-Dôme, comprenant, sur une surface de 36 727 m², un ensemble d’installations destinées à la pisciculture.
Le 28 novembre 2014, le Préfet du Puy-de-Dôme a pris un arrêté par lequel il a astreint la société des eaux de Volvic à procéder à un suivi de la ressource régulier au niveau de chacun de ses forages et à communiquer tous les six mois aux services de l’État la synthèse des données qu’elle était ainsi chargée de recueillir.
Le 20 février 2018, Monsieur et Madame G. H ont saisi le Préfet du Puy-de-Dôme par un courrier dans lequel ils demandaient la réparation des préjudices qu’ils estimaient avoir subis suite à la carence de l’État à réduire les prélèvements en eau opérés en amont de leur propriété auxquels ils imputaient le tarissement des sources se trouvant sur cette dernière et alimentant la pisciculture.
L’Autorité préfectorale a implicitement rejeté cette demande, en conservant d’abord le silence.
Le 1er juin 2018, ce rejet a été confirmé par une décision expresse de la même Autorité.
Le 20 juin 2018, les propriétaires de ces sources ont introduit une requête auprès du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, afin d’obtenir l’annulation des décisions du Préfet du Puy-de-Dôme par lesquelles ce dernier a rejeté leurs demandes préalables, ainsi que la condamnation de l’État à leur verser la somme de 32 284 699,79 euros, en réparation des préjudices qu’ils estimaient avoir subis.
Ils ont aussi demandé au Tribunal d’enjoindre au Préfet d’abroger ou de modifier l’arrêté du 28 novembre 2014 pour réduire à 11 l/s au maximum les débits de prélèvements de la société des eaux de Volvic dans l’aquifère de Volvic.
D’après les requérants, le Préfet du Puy-de-Dôme a commis une faute en s’abstenant de prendre les mesures propres à préserver leur patrimoine hydraulique ainsi que leur activité piscicole et leurs ressources halieutiques, notamment en limitant les prélèvements opérés en amont de leur propriété par la société des eaux de Volvic.
Le 16 octobre 2018, le juge des référés du Tribunal judiciaire de Clermont-Ferrand a ordonné une expertise.
Le 20 février 2020 a eu lieu une réunion du comité de pilotage, au cours de laquelle le Préfet a été informé de la situation.
Le 21 décembre 2021, afin de garantir les ressources en eau de l’aquifère de Volvic, le Préfet a pris un arrêté par lequel il a diminué de 10 % la consommation annuelle maximale de la société des eaux de Volvic.
Le 24 janvier 2022, un rapport a établi le rapport de cause à effet entre la baisse d’un piézomètre et des fluctuations d’étiage.
Le 1er mars 2022, l’Autorité préfectorale a reçu communication du résultat de l’expertise diligentée par le juge judiciaire le 16 octobre 2018.
Le 23 mai 2022, par un jugement avant dire droit, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a ordonné une expertise en hydrologie et hydrogéologie ainsi qu’une expertise économique et comptable.
La première de ces expertises avait pour but de déterminer les causes de la baisse de débit des sources du château de Saint-Genest, et la seconde d’évaluer l’étendue des préjudices invoqués par les requérants.
Ce jugement ne s’est pas prononcé sur le principe de la responsabilité de l’État.
Le 10 avril 2024, le Préfet a pris un nouvel arrêté portant à 20 % cette réduction, assortie de mesures de prescriptions spécifiques en cas de sécheresse.
Le 9 septembre 2024, l’experte comptable a déposé son rapport.
Le 1er octobre 2024, l’experte géologue a informé par lettre le Tribunal de l’impossibilité d’achever sa mission et de déposer un rapport.
Cette lettre a été enregistrée par le Tribunal le 7 octobre 2024.
L’État est-il responsable du tarissement de sources alimentant une pisciculture située en aval de l’aquifère dans lequel la Société des eaux de Volvic a effectué des prélèvements ?
Le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a répondu à cette question par la négative, rejetant ainsi la requête des propriétaires de ces sources (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999 ).
L’article L. 211-3 du Code de l’environnement dispose notamment que l’Autorité administrative peut prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie.
Le Tribunal a d’abord fait l’inventaire des fautes relevées par les requérants à l’encontre du Préfet, parmi lesquelles figurait l’erreur manifeste d’appréciation :
« Les requérants soutiennent encore que, par son arrêté du 28 novembre 2014, le préfet du Puy-de-Dôme ne pouvait sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation autoriser la société des Eaux de Volvic à effectuer des prélèvements d’eau qui portent atteinte à leurs droits et à une gestion équilibrée et durable de la ressource, dès lors que ces prélèvements avaient pour effet de réduire les débits de leurs sources et d’entraîner le tarissement de celle dite « la chapelle des eaux » » (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, point 7 ).
La question était aussi de savoir à quel moment le Préfet a été informé du problème :
« C’est seulement par le compte rendu de la réunion du comité de pilotage du 20 février 2020 que le préfet du Puy-de-Dôme a été informé que le piézomètre S27 était en baisse et atteignait alors sa valeur minimum depuis le début du suivi et que la « source de Saint-Genest » était la plus soumise aux fluctuations d’étiage sans, toutefois, que ce document établisse une relation de cause à effet entre ces deux constatations. Ce lien de cause à effet n’a été établi que par le rapport de M. A du 24 janvier 2022, lequel résultait d’une expertise diligentée par ordonnance du 16 octobre 2018 du juge des référés du tribunal judiciaire de Clermont-Ferrand et dont il n’est ni allégué, ni corroboré par les éléments du dossier, que l’autorité préfectorale, qui n’était pas partie à la procédure judiciaire en cause, en aurait été destinataire antérieurement au 1er mars 2022, date à laquelle elle en a reçu communication dans le cadre de la présente instance. Or, il résulte de l’instruction qu’antérieurement au 1er mars 2022, le préfet du Puy-de-Dôme avait déjà, par un arrêté du 21 décembre 2021, réduit à 2 514 996 m³ pour la période de 2022 à 2024 et à 2 235 552 m³ à compter de 2025, la consommation annuelle maximale tous forages confondus de la société des eaux de Volvic, diminuant ainsi cette consommation de 10 %, puis de 20 %, par rapport à celle autorisée par l’arrêté du 28 novembre 2014. Il résulte également de l’instruction qu’un nouvel arrêté du préfet du Puy-de-Dôme en date du 10 avril 2024 a maintenu ces baisses de prélèvements (article 7), les a assorties de mesures spécifiques en cas de sécheresse (article 8) tenant notamment à la limitation des débits de prélèvements autorisés pour la société des eaux de Volvic, a reconduit les contrôles au piézomètre S27 (article 15) et a prévu, notamment en vue de s’adapter à toute modification du contexte hydrologique, la limitation ou la suspension provisoire des autorisations de prélèvement consenties à la société des eaux de Volvic (article 26) » (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, point 15 ).
Force est de constater que le Préfet n’a disposé d’aucune information avant le 1er mars 2022 :
« Dans ces conditions, compte tenu de ce qui a été précédemment énoncé aux points 10 à 15 du présent jugement, il ne résulte pas de l’instruction qu’antérieurement au 1er mars 2022, les informations dont disposait le préfet du Puy-de-Dôme lui auraient permis d’imputer le tarissement des sources du domaine des consorts G. H au caractère excessif des prélèvements autorisés dans l’aquifère de Volvic, en particulier de ceux consentis à la société des eaux de Volvic alors, que, selon les pièces soumises à l’appréciation du tribunal, l’autorité préfectorale était déjà intervenue, par son arrêté daté du 21 décembre 2021 prescrivant la baisse des prélèvements maximum autorisés concernant l’intégralité des forages de cet exploitant à partir de 2022, afin de garantir les ressources en eau de l’aquifère de Volvic. Il résulte enfin de l’instruction que, par son arrêté du 10 avril 2024, le préfet du Puy-de-Dôme a reconduit les mesures de diminution des prélèvements décidées par l’arrêté du 21 décembre 2021 et les a assorties de prescriptions spécifiques aux périodes de sécheresse et pour toute situation nécessitant la sauvegarde de la ressource en eaux de l’aquifère de Volvic. Or, les requérants n’indiquent pas dans leurs écritures en quoi les mesures édictées par les arrêtés du 21 décembre 2021, puis du 10 avril 2024 ne permettraient ni de garantir le niveau de l’aquifère de Volvic, ni, en tout état de cause, de limiter l’assèchement des sources de leur propriété. En outre, surtout, aucun des éléments du dossier et notamment de ceux produits par les requérants ne tend à corroborer que les baisses de prélèvements imposées par le préfet du Puy-de-Dôme à la société des eaux de Volvic, lesquelles sont appliquées depuis 2022, se seraient révélées inefficaces à maintenir le niveau de l’aquifère de Volvic » (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, point 16 ).
Compte tenu de ces éléments, il apparaît clairement que l’État n’est pas responsable :
« Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir d’une carence fautive du préfet du Puy-de-Dôme à mettre en œuvre les pouvoirs de police de l’eau qu’il tient des dispositions des articles L. 211-1 et suivants, L. 214-1 et suivants et L. 181-1 et suivants du code de l’environnement en vue de réduire les prélèvements autorisés au profit de la société des eaux de Volvic en amont de leurs sources » (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, point 17 ).
Pour mémoire, le tribunal a refusé de caractériser d’autres carences du Préfet :
- L’absence de prescription d’étude d’impact des prélèvements (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, points 18 à 21 ) ;
- L’abstention du préfet d’interdire des forages au titre de l’article 5 de l’arrêté de déclaration d’utilité publique des travaux de protection de captage du Boulet (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, points 22 à 23 ) ;
- Le défaut d’autorisation spéciale en vue de modifier ou détruire un monument historique (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, points 24 à 26 ) ;
- Le défaut de surveillance de l’aquifère par le préfet (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, point 27 ).
Pour finir, les requérants avaient aussi essayé de mettre en cause la responsabilité sans faute de l’État, sans succès :
« M. et Mme G. H exposent que la responsabilité de l’État est engagée sans faute, pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Eu égard au contenu et au sens de leurs écritures, les requérants doivent être regardés comme soutenant qu’à la supposer même régulière, l’abstention de l’autorité préfectorale à limiter les prélèvements autorisés de la société des eaux de Volvic leur a occasionné un préjudice grave et spécial. Toutefois, ainsi qu’il a été précédemment énoncé aux points 11 à 17 du présent jugement, aucun des éléments du dossier ne tend à corroborer qu’antérieurement au 1er mars 2022, le préfet du Puy-de-Dôme aurait été informé de l’assèchement des sources du château de Saint-Genès-l’Enfant en raison du caractère excessif des autorisations de prélèvements consenties en amont dans l’aquifère de Volvic et que disposant de cette information, il se serait abstenu de prendre les mesures de police appropriées. En outre, ainsi qu’il a également été énoncé au point 16 de ce jugement, il ne résulte pas de l’instruction que les baisses de prélèvements imposées à la société des eaux de Volvic, entrant en vigueur dès l’année 2022, se seraient révélées insuffisantes à maintenir le niveau de l’aquifère de Volvic. Dès lors, il ne résulte pas de l’instruction que le préfet du Puy-de-Dôme se serait volontairement abstenu, pour un motif d’intérêt général, de limiter les prélèvements de la société des eaux de Volvic dans l’aquifère. Ainsi, les dommages invoqués par les requérants ne peuvent être regardés comme entretenant un lien de causalité direct avec une abstention de l’autorité préfectorale, de sorte que ceux-ci ne sont pas fondés à soutenir que la responsabilité de l’État se trouverait engagée sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques » (décision commentée : TA de Clermont-Ferrand, 18 juillet 2025, n° 1800999, point 28 ).
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