Caducité d’un permis de construire et faible ampleur des travaux
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
Le permis de construire modificatif est une autorisation administrative permettant de modifier un projet de construction déjà autorisé par un permis de construire initial.
C’est une procédure simplifiée qui permet au demandeur de ne pas reprendre l’intégralité du dossier de permis de construire en cas de modifications ponctuelles.
À la différence d’une demande de permis de construire, le permis de construire modificatif ne concerne que les éléments modifiés du projet.
C’est donc un complément au permis initial qui ne remplace en aucun cas celui-ci.
Son intérêt est de raccourcir les délais d’instruction et de simplifier les démarches administratives.
Toutefois, cette autorisation modificative ne peut être accordée que sous réserve que le permis initial ne soit pas caduc.
Récemment, la jurisprudence s’est interrogée sur l’appréciation de la caducité de l’autorisation d’urbanisme initiale en cas de réalisation de travaux de faible d’ampleur.
Le 29 novembre 2016, le maire de Neuilly-sur-Seine a accordé à la société Neuilly Ile de la Jatte un permis de construire portant notamment sur la construction d’un ensemble immobilier d’habitation de 284 logements.
Le 16 mai 2018, il a accordé un premier permis de construire modificatif pour des modifications de façades.
Le 11 octobre 2022, il a pris un arrêté par lequel il a délivré à la société un second permis de construire modificatif pour des aménagements intérieurs et extérieurs.
Le 6 janvier 2023, le sieur C B et la dame A B ont demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’annuler ce dernier permis modificatif délivré à la société.
Le 21 juin 2024, le Tribunal a fait droit à leur demande : il a jugé que le permis modificatif litigieux ne pouvait être légalement accordé le 11 octobre 2022, dans la mesure où le permis de construire initial est caduc.
Le 20 août 2024, la société Neuilly Ile de la Jatte a saisi le Conseil d’État, afin d’obtenir l’annulation du jugement et le rejet de la demande de Monsieur et Madame B.
En faisant droit à la demande des consorts B, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a-t-il commis une erreur de droit ?
Le Conseil d’État a répondu à cette question par l’affirmative, précisant ainsi que le juge ne peut pas forcément déclarer qu’un permis de construire, délivré plus de trois ans auparavant, est périmé : dans la mesure où il a omis de s’assurer que les faibles travaux engagés depuis plus d’un an l’ont été dans le seul but de faire obstacle à cette caducité, il a donc commis une erreur de droit (décision commentée : CE 13 novembre 2025, n° 497105 ).
D’une part, l’article L. 421-1 du Code de l’urbanisme dispose que :
« Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire.
Un décret en Conseil d’État arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d’un tel permis. »
D’autre part, l’article R* 421-13 de ce même code a prévu que :
« Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme à l’exception :
a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ;
b) Des travaux mentionnés à l’article R. 421-17, qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable.
Les travaux réalisés sur les constructions et les installations mentionnées aux articles R. 421-8 et R. 421-8-1 ainsi que les travaux relatifs à la reconstruction d’établissements pénitentiaires après mutinerie sont également dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme, même s’ils entrent dans le champ des prévisions des a et b du présent article.
Les changements de destination ou sous-destination de ces constructions définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 sont soumis à permis de construire dans les cas prévus à l’article R. 421-14 et à déclaration préalable dans les cas prévus à l’article R* 421-17.
Sont également dispensés de toute formalité au titre du présent code, même s’ils entrent dans le champ des prévisions du a ou du b du présent article, les travaux exécutés sur des installations et constructions existantes réalisées en recourant au 1° du III bis de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de l’ordonnance n° 2020-7 du 6 janvier 2020 relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d’accès à l’information et d’urbanisme, ou en recourant à l’article L. 122-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa rédaction antérieure à la même ordonnance. »
S’appuyant sur les dispositions précitées, le Conseil d’État rappelle les conditions dans lesquelles le pétitionnaire peut solliciter un permis construire modificatif :
« Lorsqu’un permis de construire est en cours de validité et que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, il peut être modifié par la délivrance d’un permis de construire modificatif pour permettre des travaux qui ne doivent pas apporter au projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Lorsqu’un permis de construire n’est plus valide ou que la construction qu’il autorise est achevée, les travaux entrepris sur cette construction, qui ne peuvent plus faire l’objet d’un permis de construire modificatif, peuvent relever du régime des travaux réalisés sur constructions existantes, prévu par les articles L. 421-1 et R* 421-13 du code de l’urbanisme, à condition que la construction, qu’elle soit ou non achevée, soit suffisamment avancée, qu’elle ait été édifiée conformément à l’autorisation d’urbanisme requise et que les travaux en cause ne soient pas d’une importance telle qu’ils aboutissent à sa reconstruction. » (décision commentée : CE 13 novembre 2025, n° 497105, point 3 ).
Après avoir fait référence à ces articles, la Haute Assemblée a développé son raisonnement :
« Il résulte des termes même du jugement attaqué que, pour juger que le permis modificatif litigieux ne pouvait être légalement accordé le 11 octobre 2022, le tribunal administratif s’est fondé sur la circonstance qu’à cette date le permis de construire initial était périmé, en raison de ce que, compte tenu de la nature et de la faible importance des travaux dont le pétitionnaire faisait état après le 17 juin 2021, les travaux devaient être regardés comme ayant été interrompus depuis cette dernière date, soit plus d’un an avant la délivrance du permis modificatif litigieux. En statuant ainsi, alors que, pour caractériser la péremption mentionnée à l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme, il lui appartenait seulement de rechercher si les travaux n’avaient pas eu pour seul objet de faire obstacle à la caducité du permis de construire, le tribunal a commis une autre erreur de droit » (décision commentée : CE 13 novembre 2025, n° 497105, point 6 ).
Le principe est donc le suivant : pour que le permis de construire soit caduc, il faut que les faibles travaux engagés depuis plus d’un an aient été réalisés dans le seul but de faire obstacle à ladite caducité.
Comme l’a indiqué le rapporteur public, le tribunal n’a pas mobilisé correctement le critère lié à l’ampleur des travaux :
« Et nous sommes d’avis qu’en se fondant, dans la configuration de l’espèce, sur un critère tenant à l’ampleur des travaux en cause, le tribunal a commis une erreur de droit. […]
Mais ce critère n’est mobilisé que pour déterminer si des travaux ont été entrepris dans13 le seul but d’échapper à la péremption du permis et ne saurait dès lors être manié de manière autonome, sans lien avec sa raison d’être » (conclusions de Clément MALVERTI, page 6 ).
En effet, la Haute juridiction tient compte de travaux d’ampleur limitée engagés avant l’expiration du délai de trois ans, dès lors qu’ils se sont poursuivis par des travaux plus importants, afin d’attester de leur authenticité (CE, 3 janvier 1975, n° 93525 ).
Et à l’inverse, des travaux même significatifs ne sont pas pris en compte lorsqu’ils n’ont été entrepris que pour faire échec à l’application des règles sur la caducité (CE, 3 janvier 1975, n° 93525 ).
De même, s’agissant du délai d’interruption d’un an, le critère tenant à l’ampleur des travaux ne mérite d’être mobilisé que pour déterminer si des travaux isolés, c’est-à-dire menés après une interruption de travaux, ont eu pour effet d’interrompre ce délai (CE, 26 septembre 1986, n° 52182 ; CE, 13 octobre 2017, n° 403388 ).
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