Photovoltaïque : éclipse de recours gracieux
Par Maître David DEHARBE, avocat gérant et Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
En droit de l’urbanisme comme dans les autres disciplines du droit public, le recours contentieux peut être précédé d’un recours administratif soit auprès de l’auteur de l’acte ou auprès du supérieur hiérarchique (article L. 410-1 du code des relations entre le public et l’administration ).
Conformément aux dispositions de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration, lorsqu’un recours administratif est exercé dans le délai de recours contentieux, ce dernier est prorogé.
Toutefois, l’article R. 311-6 a prévu des exceptions à cette prorogation du délai de recours contentieux en matière d’urbanisme dont le champ d’application a récemment été délimité par la jurisprudence.
Le 25 septembre 2023, le conseil de la métropole Nice Côte d’Azur a, par délibération, déclaré d’intérêt général un projet portant sur la création d’un parc photovoltaïque sur la commune de Levens et a approuvé cette déclaration emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme métropolitain.
Le 27 novembre 2023, l’Association Les Perdigones, la Fédération d’Action régionale pour l’environnement sud, Madame B C et Monsieur D A ont, par courrier, formé un recours gracieux contre cette délibération, qui est resté sans réponse de la part du Président de la métropole Nice Côte d’Azur.
Le 26 mars 2024, l’Association Les Perdigones et autres ont demandé au Tribunal administratif de Nice d’annuler cette délibération ainsi que la décision portant rejet de leur recours gracieux du 27 novembre 2023.
Le 24 janvier 2025, le Tribunal a rejeté leur demande pour tardiveté (TA de Nice, 24 janvier 2025, n° 2401691 ).
Le 24 mars 2025, l’Association Les Perdigones et autres ont interjeté appel devant la Cour administrative d’appel de Marseille, afin d’obtenir l’annulation du jugement du Tribunal administratif de Nice et l’aboutissement de leur demande de première instance.
D’après l’Association appelante, le jugement du Tribunal administratif de Nice est entaché d’irrégularité pour avoir estimé à tort que la demande de première instance est irrecevable en application de l’article R. 311-6 du Code de justice administrative, car la délibération attaquée n’est pas au nombre de celles pour lesquelles l’article R. 311-6 a prévu une exception à la prorogation du délai de recours par le dépôt d’un recours gracieux.
En d’autres termes, d’après l’Association, la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ne peut être regardée comme un simple acte préalable nécessaire à la délivrance du permis de construire, dans la mesure où elle constituait un acte réglementaire.
Le délai de recours contentieux a-t-il été interrompu par le recours gracieux ?
La Cour administrative d’appel de Marseille a répondu à cette question par la négative, confirmant ainsi le rejet pour tardiveté prononcé par le Tribunal administratif de Nice (décision commentée : CAA Marseille, 18 septembre 2025, n° 25MA00771 ).
À l’instar du Tribunal, la Cour a considéré que le recours gracieux introduit par l’Association requérante n’a pas interrompu le délai de recours contentieux, conformément au II de l’article R. 311-6 du Code de justice administrative (décision commentée : CAA Marseille, 18 septembre 2025, n° 25MA00771 ).
En effet, l’article R. 311-6 du Code de justice administrative dispose notamment que :
« I.-Le présent article régit les litiges portant sur les installations et ouvrages suivants, y compris leurs ouvrages connexes :
-installation de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, à l’exclusion des installations de méthanisation d’eaux usées ou de boues d’épuration urbaines lorsqu’elles sont méthanisées sur leur site de production ;
-ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW ; (…)
Il s’applique aux décisions suivantes, y compris de refus, à l’exception des décisions prévues à l’article R. 311-1 et des décisions entrant dans le champ de l’article R. 811-1-1 du présent code : (…)
7° Le permis de construire mentionné à l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme ; (…)
25° Les actes préalables nécessaires à l’adoption des décisions mentionnées au présent I.
II.-Le cas échéant par dérogation aux dispositions spéciales applicables aux décisions mentionnées au I, le délai de recours contentieux contre ces décisions est de deux mois à compter du point de départ propre à chaque réglementation. Ce délai n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours administratif. (…) ».
Conformément à cet article, la Cour a d’abord mis en perspective l’intention du législateur et ses conséquences en l’espèce :
« Ces dispositions prévoient un régime contentieux spécifique destiné à réduire la durée des procédures juridictionnelles engagées à l’encontre de projets portant sur l’installation de production d’énergie à partir de sources renouvelables. La déclaration de projet sur l’intérêt général de l’implantation d’une installation de production d’énergies renouvelables, prise sur le fondement de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme en application des articles L. 153-54 et R. 153-15 du même code, était nécessaire pour délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque sur un secteur de Levens où ce type d’équipement n’est pas autorisé. Alors que les requérants ne contestent pas que les formalités de publication de la délibération du 25 septembre 2023 avaient été effectuées depuis plus de deux mois lors de l’enregistrement de leur requête au greffe du tribunal administratif de Nice le 26 mars 2024, le recours gracieux qu’ils ont formé le 27 novembre 2023 contre cette délibération n’a ainsi pas été de nature à interrompre le délai de recours contentieux » (décision commentée : CAA Marseille, 18 septembre 2025, n° 25MA00771, point 3 ).
En somme, le recours gracieux ne pouvait proroger les délais de recours sachant qu’il porte sur une délibération nécessaire à la délivrance du permis de construire de la centrale photovoltaïque.
Pour mémoire, ce régime contentieux a pour objet de réduire les durées des procédures juridictionnelles pour atteindre l’objectif auquel s’est engagé la France, tant à l’échelle internationale qu’européenne, de réduction des émissions de gaz à effet de serre et, d’autre part, celui de diminution de la dépendance aux produits énergétiques importés (TA de Nice, 24 janvier 2025, n° 2401691, point 4 ; TA de Nice, 24 janvier 2025, n° 2406132, point 4 ).
Elle a ensuite mis en exergue l’absence d’influence sur le délai de la non-délivrance d’un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours :
« En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 421-5 du code de justice administrative : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Ces dispositions, qui visent les décisions devant être notifiées, ne sont pas applicables à la délibération attaquée qui déclare d’intérêt général le projet de création de centrale photovoltaïque et emporte mise en compatibilité du PLUm avec cette déclaration de projet. D’autre part, le recours administratif n’ayant pas été de nature à interrompre le délai de recours contentieux, ainsi qu’il a été dit au point 3, la circonstance que ce recours gracieux n’aurait pas donné lieu à la délivrance d’un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours en méconnaissance des articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration est sans influence sur le cours du délai de recours contentieux contre la délibération du 25 septembre 2023 » (décision commentée : CAA Marseille, 18 septembre 2025, n° 25MA00771, point 4 ).
Rappelons que la Haute juridiction juge de manière constante que l’absence d’accusé de réception du recours gracieux et de mention des voies et délais de recours n’affecte pas l’opposabilité du délai de recours contentieux, qui a recommencé à courir à compter de la décision implicite de rejet du recours gracieux (CE, 8 juin 2016, n° 387547, point 3 ).
Au-delà de la volonté des requérants d’aller au contentieux et en appel pour annuler la délibération, force est de constater qu’il eut été préférable de respecter le délai de recours contentieux de deux mois non interrompus par le recours gracieux.
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