16.04201327 avril 2013

Résumé non technique et partis pris dans l’étude d’impact : statu quo jurisprudentiel ?

Les concepteurs de dossiers environnementaux et leurs juges ne devraient pas perdre de vue  ce qui se joue avec la forme du résumé non technique ou le degré d’explication des partis pris dans les études d’impact : une participation effective du public qui ne se réduise pas à une simple information sur l’existence de sa consultation. Ainsi lors d’une affaire relative au permis de construire d’un champ de modules photovoltaïques à la Martinique, la Cour administrative d’appel de Bordeaux  a voulu apporter par l’arrêt qu’elle a rendu,  des précisions sur le contenu des études d’impact réalisées antérieurement à la réforme desdites études (CAA Bordeaux, 4 avril 2013, n°12BX00153). Ces précisions sont à relativiser mais nous donnent néanmoins l’occasion de revenir sur le nouveau régime de l’étude d’impact et en particulier sur la forme et la place que doit y prendre le résumé non technique, ainsi que le minimum requis concernant la justification des raisons du projet. Forme et place du résumé non technique Tout d’abord, concernant le résumé non technique, le juge bordelais remarque qu’ « aucune disposition ne définit la place de [ce résumé] dans l’étude d’impact ». De cette constatation, il en déduit que satisfait aux exigences de l’article R. 122-3, III du code de l’environnement, une étude d’impact dans laquelle « chaque paragraphe était suivi d’un résumé non technique dans un encart grisé ». Les exigences de l’article R. 122-3 auxquelles il est fait référence sont celles en vigueur avant la réforme de l’étude d’impact intervenue le 1er juin 2012. L’article R. 123-3, III prévoyait alors qu’ « afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l’étude, celle-ci fait l’objet d’un résumé non technique ». La position adoptée par la Cour administrative d’appel consistant à dire que le résumé non technique d’une étude d’impact peut prendre la forme d’encadrés insérés à la fin de chaque partie de l’étude nous parait pourtant être contraire au texte de l’article R. 122-3, III précité. En effet, cet article indique explicitement que l’objectif du résumé non technique est de faciliter la prise de connaissance des informations contenues dans l’étude. Or, plusieurs résumés non techniques prenant la forme d’un encart situé à la fin de chaque partie de l’étude, ne peuvent sérieusement remplir efficacement cet objectif. Au surplus, on notera que suite à la réforme des études d’impact entrée en vigueur le 1er juin 2012, l’article R. 122-5, IV du code de l’environnement prévoit qu’ « afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l’étude, celle-ci est précédée d’un résumé non technique des informations visées aux II et III [du présent article]. Ce résumé peut faire l’objet d’un document indépendant ». Ainsi, désormais, il est explicitement prévu que le résumé non technique doit : –          Soit précéder l’étude d’impact ; –          Soit faire l’objet d’un document indépendant. Par conséquent, la position discutable du point de vue de la vocation informative du résumé non technique adoptée par le juge dans la présente affaire sous l’empire  des dispositions antérieure à la réforme des études d’impact concernant la place et la forme du résumé non technique ne doit en aucun cas inspirer les rédacteurs de nouvelles études d’impacts ! Ceux-ci devront absolument réaliser un seul et unique résumé non technique de l’étude d’impact qu’ils feront figurer soit en préalable à l’étude d’impact, soit dans un document distinct. Ce résumé non technique reprendra tous les points de l’étude d’impact énumérés à l’article R. 122-5, II et III du code de l’environnement. Les raisons de l’implantation de l’installation sur un site donné Concernant la description des solutions de substitution au projet, le juge bordelais décide qu’ « en l’absence d’autres partis envisagés pour implanter la centrale photovoltaïque en litige, l’étude d’impact n’avait pas à justifier les raisons pour lesquelles le site avait été retenu ».  Cette position est là encore totalement critiquable. En effet, l’article R. 122-3, 3° du code de l’environnement applicable au litige prévoyait que l’étude d’impact doit comporter : « les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d’environnement, parmi les partis envisagés qui font l’objet d’une description, le projet présenté a été retenu ». Pour les études d’impacts des installations classées, existait également à l’époque une disposition tout à fait similaire ayant donnée lieu à une jurisprudence on ne peut plus claire. Si la personne envisageant la création de l’installation n’a pas à présenter dans l’étude d’impact plusieurs sites envisageables, elle devrait néanmoins justifier les raisons pour lesquelles le lieu d’implantation du projet a été retenu. Mais  faute d’avoir souhaité imposer la comparaison, le juge en est  réduit à prendre formellement acte des arguments d’autorité de l’opérateur pour le site qu’il a effectivement retenu. Ainsi lorsque la Cour administrative d’appel de Douai  opère le contrôle des éléments ayant présidés au choix d’un site d’implantation cela flirte avec la motivation alibi : « Considérant que l’étude d’impact présente les neuf facteurs qui ont présidé au choix du parti retenu et qu’il ne résulte pas de l’instruction que la pétitionnaire ait pu en envisager d’autres ; qu’ainsi, elle présente suffisamment les raisons pour lesquelles le site a été retenu » (CAA Douai, 24 mai 2007, n°06DA01405 – dans la même veine CAA Paris, 20 déc. 2007, n°04PA00665). On reprochera à la Cour administrative d’appel de Bordeaux d’avoir raté (une fois de plus) une occasion de tenter d’imposer aux rédacteurs de toutes les études d’impact un vrai travail sur la justification des choix d’implantation du projet. Ce travail certaines professions se l’imposent particulièrement pour optimiser l’implantation par exemple des éoliennes. Il n’est pas une étude sérieuse qui prendrait le risque de faire l’impasse sur ce bilan couts/avantages de l’implantation. Gageons que là encore le cadre textuel de l’étude d’impact rattrape et dépasse la jurisprudence. Depuis la réforme des études d’impact, l’exigence de présenter dans l’étude d’impact les raisons ayant conduit à retenir le projet présenté a été reprise par l’article R. 122-5, IV du code de l’environnement  en des termes qui va rendre plus délicat non seulement de ne pas étudier d’alternatives, mais aussi de dispenser de justification d’implantation. En effet, désormais « [L’étude d’impact…

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13.11201213 novembre 2012

Eoliennes/ suffisance de l’étude d’impact au regard des risques de dysfonctionnement

  Dans une décision récente (Conseil d’Etat, 7 novembre 2012, n° 351411, “Société E.”) le Conseil d’Etat se prononce sur deux éléments relatifs à la complétude des dossiers de demande de permis de construire éolien : – la suffisance de l’étude d’impact en ce qui concerne les risques de chute et de projection à proximité d’une route. – et la production d’un titre habilitant à construire, pour les dossiers déposés avant le 1er octobre 2007.       Tout d’abord, s’agissant de la suffisance de l’étude d’impact, le Conseil d’Etat maintient d’une part l’exigence de proportionnalité de l’étude d’impact avec les risques générés par la construction, respectant ainsi l’esprit de l’article R. 122-5 du code de l’environnement qui prescrit que « le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance de l’installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l’environnement », et d’autre part, l’exigence du caractère substantiel de l’éventuelle insuffisance censurée, caractérisée comme étant de nature à nuire à l’information de la population.  Le Conseil d’Etat censure pour erreur de droit un arrêt de Cour administrative d’appel de Marseille ayant annulé un arrêté délivrant un permis de construire éolien au motif de l’insuffisance de l’étude d’impact sur les risques de dysfonctionnement des éoliennes, dès lors que la Cour n’a pas précisé en quoi l’insuffisance de l’étude était en l’espèce de nature à nuire à l’information du public, et alors qu’elle avait relevé la faible occurrence de ces risques :  « 6. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ; qu’il ressort des énonciations de l’arrêt de la cour que celle-ci a estimé que l’étude d’impact, en se bornant à réaliser une présentation générale des risques de dysfonctionnement générés par les éoliennes et en ne procédant pas à une étude de ces risques au regard de la présence d’une route départementale à proximité de certaines éoliennes, était entachée d’illégalité justifiant l’annulation partielle du permis de construire ; qu’en jugeant ainsi, sans préciser en quoi une telle insuffisance était en l’espèce, et alors que la cour a relevé elle-même la faible occurrence de ces risques et la fréquentation limitée de la route départementale, de nature à avoir nui à l’information complète de la population ou à avoir exercé une influence sur la décision de l’autorité administrative, la cour a commis une erreur de droit ; qu’ainsi, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens fondés sur l’insuffisance de l’étude d’impact, la société requérante est fondée à soutenir que c’est à tort que la cour a estimé que ce motif était de nature à entraîner l’annulation partielle du permis contesté ; » (Conseil d’Etat, 7 novembre 2012, n° 351411, “Société E.”)   Sur ces deux aspects, le Conseil d’Etat fait application d’une jurisprudence constante (proportionnalité de l’étude d’impact : Conseil d’Etat, 1 / 4 SSR, du 11 décembre 1996, 173212, publié au recueil Lebon ; caractère substantiel de l’insuffisance invoquée : Conseil d’État, 14 octobre 2011, N° 323257, “Société O”).   Dans cette lignée jurisprudentielle, la Cour administrative d’appel de Douai avait pu juger que présente un caractère suffisant, une étude d’impact d’un permis éolien qui ne développe pas d’éléments propres à la prévention du risque de la chute d’éolienne et de projection de pale à proximité du site dès lors que de tels risques sont négligeables eu égard aux données scientifiques connues et que le projet se situe dans un endroit peu fréquenté et à 750 mètres des habitations (Cour administrative d’appel de Douai 22 janvier 2009, N° 08DA00372).   Précisons enfin qu’au vu d’un arrêt récent, sur le fond, le risque d’effondrement et de projection de pâles engendré par les éoliennes pour les usagers d’une voie publique située à proximité est qualifié de minime, et en tant que tel, il ne peut justifier un refus de permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme:  « Considérant, d’une part, que l’arrêté de refus de permis de construire attaqué est justifié par le risque engendré pour les usagers des voies publiques par la proximité des éoliennes de deux routes départementales situées à moins de 200 mètres, en particulier, en cas de rupture de mât et de détachement de pâle ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment d’un rapport établi par le conseil général des mines en juillet 2004 sur la sécurité des éoliennes, que la probabilité d’un tel accident, ” tel que la ruine d’une machine ou l’éjection d’une partie d’une machine entraîne un accident de personne ou des dommages aux biens d’un tiers “, est extrêmement faible ; qu’en vertu de l’article R. 111-2 cité ci-dessus, un risque minime, qui n’est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique, ne peut fonder ni un refus de permis de construire, ni l’observation de prescriptions spéciales accompagnant la délivrance du permis ; que, dès lors, le préfet de l’Oise, qui n’apporte aucun élément suffisant de nature à remettre en cause l’étude du conseil général des mines précitée, ne pouvait, sans commettre d’illégalité, prendre l’arrêté attaqué en se fondant sur la violation de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, à ce titre ; » (CAA Douai, 27 septembre 2012, n°11DA00546).   Par conséquent, en pratique, le contenu de l’étude des risques de dysfonctionnement des éoliennes (projection de pâles, effondrement) devra être d’autant plus approfondie que les risques peuvent se réaliser, du fait notamment de la fréquentation de la zone, de sa proximité et de son usage.     Par ailleurs, le Conseil d’Etat se prononce sur un autre aspect de la complétude des dossiers de permis relatif, cette fois, à la qualité du pétitionnaire.   Attention, il s’agit là de l’application d’une règle aux seuls permis de construire pour lesquels la demande a été effectuée…

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