Pouvoirs de police du maire et fermeture temporaire d’un débit de boissons

Pouvoirs de police du maire et fermeture temporaire d’un débit de boissons

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Par Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)

Au nom de l’ordre public, dont la sauvegarde constitue un objectif de valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel, 18 janvier 1995, n° 94-352 DC ), les Autorités de police portent parfois atteinte à de grandes libertés dont elles doivent pourtant tenir compte : il s’agit d’assurer une conciliation aussi satisfaisante que possible entre ces deux impératifs, conformément à l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen :

« La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. »

Le 25 mai 2020, le maire de Villeurbanne, dans le Rhône, a pris un arrêté par lequel il a ordonné la fermeture, pour une durée d’un mois, d’un débit de boissons exploité par la société Le Magistral.

Afin d’obtenir l’annulation de cet arrêté, cette société a déposé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif de Lyon.

Par ailleurs, le 25 septembre 2020, le Préfet de la Région Auvergne-Rhône-Alpes a, par arrêté, ordonné la fermeture administrative, pour une durée de deux mois, de cet établissement.

Comme pour l’arrêté municipal, la société Le Magistral a saisi le Tribunal administratif de Lyon afin d’obtenir l’annulation de l’arrêté préfectoral.

Le 26 avril 2021, le Tribunal a rejeté ces deux demandes.

La société requérante a donc interjeté appel contre ces deux jugements devant la Cour administrative d’appel de Lyon.

Le 6 juillet 2023, la Cour a confirmé les jugements du Tribunal en rejetant ces appels.

Le 6 septembre 2023, la société Le Magistral s’est pourvue en cassation devant le Conseil d’État, afin d’obtenir l’annulation des deux arrêts de la Cour.

La compétence du Préfet pour ordonner la fermeture d’un débit de boissons est incontestable.

En revanche, celle du maire posait question quant à la légalité de son arrêté et donc quant à sa légitimité s’agissant de la fermeture temporaire d’un tel établissement.

Le Conseil d’État a répondu à ces questions par la négative, précisant ainsi le domaine de chacune de ces Autorités administratives et donc les règles en matière de police générale et spéciale : dans la mesure où existe une police spéciale des débits et boissons, le maire ne peut en aucun cas s’immiscer dans cette police au titre de son pouvoir de police générale, sauf en cas de péril imminent, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. (décision commentée : CE 10 juillet 2025, n° 488023 ).

L’article L. 2212-1 du Code général des collectivités territoriales définit avec précision la police municipale :

« La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

Elle comprend notamment :

1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;

2° Le soin de réprimer les attaques à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;

3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;

4° L’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ;

5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ;

6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contres les personnes atteintes de troubles mentaux dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;

7° Le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. »

Après avoir fait référence à cet article, le Conseil d’État a cité l’article L. 331-1 du Code de la sécurité intérieure, ainsi que les articles L. 3332-15 et L. 3332-16 du Code de la santé publique.

Il en a ensuite tiré le raisonnement suivant :

« Les dispositions citées au point 3 organisent une police spéciale des débits de boissons. Dans ce cadre, en cas de troubles à l’ordre public en relation avec les conditions d’exploitation, le représentant de l’État dans le département, qui peut déléguer ses pouvoirs au maire, en fonction des circonstances locales, ainsi que le ministre de l’intérieur, dans certains cas, ont le pouvoir de prononcer les mesures de fermeture administrative temporaire qu’appelle la prévention de la continuation ou du retour de désordres liés au fonctionnement de l’établissement. Ces dispositions font par elles-mêmes obstacle à ce que le maire, sauf péril imminent, s’immisce au titre de la police générale, dans l’exercice de la police spéciale des débits et boissons en ordonnant la fermeture temporaire d’un débit de boissons au motif tiré des atteintes à la tranquillité publique résultant de l’exploitation de l’établissement » (décision commentée : CE 10 juillet 2025, n° 488023, point 13 ).

Au titre de ses pouvoirs de police générale, le maire était donc manifestement incompétent pour s’immiscer dans l’exercice d’une police spéciale et ordonner la fermeture de l’établissement.

Selon le rapporteur public, cette compétence exclusive du préfet est justifiée par le fait que les deux polices portent sur les mêmes circonstances locales et le même objet, à savoir fermer un bar.

A la lecture de ses conclusions, on peut en déduire que le maire ne peut recourir à ses pouvoirs de police générale en matière de débits de boissons lorsqu’ il y une identité d’objet et de lieu.

En somme, il n’est pas question ici pour le maire d’imposer des horaires de fermeture plus tôt que le reste du département en tenant compte de circonstances locales (CE, 17 juillet 1953, Constantin, Rec. p. 381 ; CE, 29 avril 1998, n° 106866 ).

Pour finir, rappelons que le Conseil d’État avait déjà identifié d’autres hypothèses dans lesquelles le préfet a une compétence exclusive sauf en cas de péril imminent notamment en matière de communication électronique (CE, 26 octobre 2011, n° 326492 ) ou encore d’OGM (CE, 24 septembre 2012, n° 342990 ).

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