16.07201816 juillet 2018

BRÈVE DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Par Maître Thomas RICHET (Green Law Avocats) Contestation d’un refus de transmission d’une QPC, recours pour excès de pouvoir contre une délibération ayant un caractère « préparatoire » et prescription dans le contentieux de l’exécution des marchés publics, telles sont les actualités que nous vous proposons de découvrir dans cette deuxième brève dédiée au contentieux administratif que ne peuvent ignorer les environnementalistes… Contestation du refus opposé par un Tribunal administratif de transmettre une QPC: contester n’est pas réitérer (Conseil d’Etat, 16 mai 2018, M. et Mme B…A…, n° 406984) Afin de contester régulièrement le refus opposé par un Tribunal administratif à une demande de transmission au Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), l’auteur de la QPC doit, à l’occasion de l’appel formé contre le jugement statuant sur le litige, et dans le délai d’appel de deux mois, saisir la juridiction d’appel d’un mémoire motivé et distinct visant à contester ce refus. Cette règle vaut pour le refus de transmission d’une QPC à l’occasion du jugement rendu sur le fond du litige mais également pour le refus opposé par une décision distincte du jugement, à la condition alors, de joindre une copie de cette décision. Dès lors, la contestation du refus de transmission d’une QPC ne peut s’opérer par le dépôt auprès du juge de second degré, après le délai d’appel, d’une nouvelle QPC visant à contester les mêmes dispositions et reposant sur les mêmes moyens (voir pour un même raisonnement dans le cadre d’un pourvoi en cassation : CE, 1er février 2011, SARL Prototype Technique Industrie, n° 342536, publié au recueil Lebon et CE, 29 avril 2013, Agopian, n° 366058, mentionné dans les tables du recueil Lebon). Contestation de la délibération d’une collectivité territoriale ayant un caractère préparatoire : le préfet n’est pas un requérant lambda ! (Conseil d’Etat, 15 juin 2018, Département du Haut-Rhin, n° 411630) En principe, un requérant « lambda » ne peut contester, à l’occasion d’un recours contentieux, un acte dit « préparatoire ». En revanche, le Préfet peut, dans le cadre d’un déféré préfectoral, contester ce type d’acte. En effet, le Conseil d’Etat relève que : « Si un requérant n’est pas recevable à attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir un acte préparatoire, telle une délibération à caractère préparatoire d’une collectivité territoriale, c’est sous réserve des cas où il en est disposé autrement par la loi. Tel est le cas lorsque, sur le fondement des articles L. 2131-6, L. 3132-1 ou L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l’Etat dans le département ou dans la région défère au juge administratif les actes des collectivités territoriales qu’il estime contraires à la légalité, contre lesquels il peut utilement soulever des moyens tenant tant à leur légalité externe qu’à leur légalité interne. » (Voir en ce sens : CE, 15 avril 1996, Syndicat C.G.T. des hospitaliers de Bédarieux, n° 120273 et CE, 30 décembre 2009, Département du Gers, n° 308514). Contentieux de l’exécution des marchés publics : la prescription de l’article L. 110-4 du Code de commerce est inapplicable (Conseil d’Etat, 7 juin 2018, Société FPT Powertrain et autres, n° 416535) Dans un arrêt récent du 7 juin 2018, le Conseil d’état juge que : « la prescription prévue par l’article L. 110-4 du code de commerce n’est pas applicable aux obligations nées à l’occasion de marchés publics ». En l’espèce, les sociétés requérantes soutenaient que le délai de l’action en garantie des vices cachés, qui est un délai de deux ans, se trouvait enfermé dans le délai de prescription de cinq ans des obligations commerciales prévu par l’article L. 110-4 du Code de commerce. Par ailleurs, le Conseil d’état rappelle que les règles relatives à la garantie légale des vices cachés (articles 1641 à 1649 du Code civil) sont applicables à un marché public de fourniture (en ce sens voir CE 24 nov. 2008, n° 291539, Centre hospitalier de la région d’Annecy et CE, 7 avril 2011, Société Ajaccio Diesel, n° 344226). L’action sur ce dernier fondement est donc possible dans un délai de deux ans à compter de la révélation du vice caché.

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18.06201818 juin 2018

IMAGE DU DOMAINE PUBLIC : UN BIEN A CONSOMMER SANS MODÉRATION !

Par Maître Thomas RICHET (Green Law Avocats) Dans un arrêt du 13 avril 2018, publié au recueil Lebon (CE, 13 avril 2018, Société Les Brasseries Kronenbourg, n°397047), le Conseil d’Etat a jugé que des prises de vues d’un bien du domaine public et l’exploitation commerciale de ces dernières ne sont pas constitutives d’une utilisation privative du domaine public pouvant donner lieu au versement d’une redevance. A l’origine de cette affaire, la société Les Brasseries Kronenbourg avait réalisé en 2010 des photographies du château de Chambord, bien immobilier du domaine public de l’Etat, pour une nouvelle campagne publicitaire de sa célèbre « 1664 ». Suite à la réalisation de ces photographies, le directeur général de l’établissement public du domaine national de Chambord a informé la société que l’utilisation de l’image du château à des fins commerciales constituait une utilisation privative du domaine public « justifiant le versement d’une contrepartie financière » ; fort de cette qualification, la même autorité a donc émis deux titres de recettes exécutoires à destination de la société. Par un jugement du tribunal administratif d’Orléans n° 1102187 et 1102187 du 6 mars 2012, les juges de première instance ont annulé ces deux titres de recettes. Ce jugement a ensuite été confirmé par la cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt n° 12NT01190 du 16 décembre 2015. L’établissement public du domaine national de Chambord a sollicité, auprès du Conseil d’Etat, l’annulation de cet arrêt. La plus haute juridiction administrative va raisonner en trois temps. Dans un premier temps, le Conseil d’Etat juge que l’image d’un bien du domaine public ne constitue pas une dépendance de ce domaine et que son utilisation ne peut donc faire l’objet d’une autorisation préalable et donner lieu au versement d’une redevance. A ce titre, les juges rappellent qu’un bien d’une personne publique ne peut se voir appliquer les règles de la domanialité publique que lorsque cette personne dispose sur ce bien d’un droit exclusif (en ce sens Conseil d’Etat, 11 février 1994, Compagnie d’assurances Préservation Foncière, n° 109564, concernant l’hypothèse de la copropriété). Or, « Les personnes publiques ne disposant pas d’un droit exclusif sur l’image des biens leur appartenant, celle-ci n’est pas au nombre des biens et droits mentionnés à l’article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques (…). Il en résulte que l’image d’un bien du domaine public ne saurait constituer une dépendance de ce domaine ni par elle-même, ni en qualité d’accessoire indissociable de ce bien au sens des dispositions de l’article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques ».   Dans un deuxième temps, le juge administratif considère, en revanche, que les opérations matérielles permettant la prise de vues pourraient quant à elles caractériser « une occupation ou une utilisation du bien qui excède le droit d’usage appartenant à tous » entrainant donc la nécessité d’obtenir une autorisation et l’obligation de verser une redevance (en ce sens Conseil d’Etat, 29 octobre 2012, Commune de Tours, n° 341173). En l’espèce, le Conseil d’Etat relève : « qu’il ne résultait pas de l’instruction et n’était d’ailleurs pas soutenu que la réalisation des prises de vues du château de Chambord aurait affecté le droit d’usage du château appartenant à tous. [La cour] a suffisamment motivé son arrêt, compte tenu de l’argumentation qui lui était soumise par le domaine national de Chambord, et n’a pas commis d’erreur de droit, en en déduisant que la société les Brasseries Kronenbourg n’avait pas, en réalisant ces prises de vues, fait un usage privatif du domaine public. Elle n’a pas non plus commis d’erreur de droit en jugeant que l’exploitation commerciale de ces mêmes prises de vues ne constituait pas, en elle-même, une utilisation privative du domaine public immobilier du château de Chambord ». Toujours selon le même juge, l’exploitation commerciale de ces prises de vues ne caractérise pas plus une utilisation privative du domaine public. Dans un troisième et dernier temps, le juge relève que les dispositions de l’article L. 621-42 du Code du patrimoine, qui prévoient la possibilité de soumettre à autorisation préalable, et au versement d’une redevance, l’utilisation à des fins commerciales de l’image des immeubles qui constituent les domaines nationaux, ne pouvaient s’appliquer en l’espèce. Comme en dispose l’adage bien connu : pas de redevance sans texte. Or en l’espèce la Haute juridiction n’a pu que relever : « cette disposition n’a toutefois été instituée que par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, le domaine de Chambord n’ayant lui-même été défini comme domaine national que par le décret du 2 mai 2017 fixant la liste et le périmètre de domaines nationaux. Antérieurement à l’entrée en vigueur de l’article L. 621-42 du code du patrimoine, le gestionnaire du domaine national de Chambord ne tenait d’aucun texte ni d’aucun principe le droit de soumettre à autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de l’image du château ». L’arrêt commenté opère ainsi un rapprochement entre la jurisprudence du Conseil d’Etat et celle de la Cour de Cassation (en ce sens Cour de Cassation, Assemblée plénière, 7 mai 2004, n°02-10.450, Publié au bulletin).

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16.06201816 juin 2018

Régularisation : le TA de Nantes expérimente une procédure ad hoc de particpation post enquête publique !

Par Maître Sébastien BECUE (Green Law Avocats) Nous en parlions ici, le tribunal administratif d’Amiens a aux termes d’un jugement du 29 mai 2018 (n°1601137) tiré les conséquences de l’avis du 22 mars 2018 (n°415852) en ordonnant au Préfet, après avoir annulé l’autorisation ICPE pour insuffisante présentation des capacités financières et délivré une autorisation temporaire, de se prononcer à nouveau sur la demande d’autorisation, « après avoir rendu publics les documents permettant d’attester » les capacités financières. La régularisation du vice de l’information du public devenait donc possible. La particularité de cette décision résidait dans le fait que le tribunal administratif avait statué en application des pouvoirs classiques de plein contentieux alors qu’il aurait pu se fonder sur les dispositions de l’article L. 181-18 du code de l’environnement. Par un jugement du 25 mai 2018 (n°1601155), le tribunal administratif de Nantes retient, également pour le vice de l’information du public résultant de l’insuffisante présentation des capacités financières. une solution de régularisation plus complète et sécurisante, qui a le mérite d’assurer aussi le respect du principe de participation du public. Au lieu de se borner à ordonner la publicité des nouveaux documents avant la décision complémentaire du Préfet, le tribunal propose l’organisation d’une procédure ad hoc cohérente avec des contours bien précis, cette fois fondée sur les dispositions de l’article L. 181-18 du code de l’environnement. Première étape, le pétitionnaire soumet un dossier complémentaire qui doit comporter : des éléments rappelant la nature du projet, un rappel de l’objet de la nouvelle phase d’information du public une copie du jugement, et surtout des indications relatives au montant de l’investissement nécessaire ainsi que les éléments appuyés par de justificatifs quant au montant des fonds propres dont dispose le pétitionnaire. On précise – il est étrange que le juge ne le fasse pas – que les justificatifs quand aux montant des fonds émanant de tiers vont également devoir être versés. Deuxième étape, un avis annonçant l’organisation de la mise à la disposition du public du dossier est publié au moins 15 jours avant le début et pendant la durée de la mise à disposition. La publicité de cet avis est très complète puisqu’elle est faite : par voie d’affiches dans la commune et sur son site internet, ainsi que dans l’ensemble des communes concernées, dans deux journaux locaux départementaux 15 jours avant, et dans les 8 premiers jours de la consultation, sur le site du projet. Troisième étape le dossier est mis à disposition du public pendant une durée de 15 jours consécutifs dans les locaux de la mairie et en ligne, sur le site internet de cette dernière. Le public peut alors présenter des observations sur la question des capacités financières. Ces observations seront soit portées sur un registre présent en mairie soit par courrier adressé au commissaire-enquêteur. Le jugement prévoit effectivement qu’un commissaire-enquêteur sera désigné par le Tribunal et qu’il sera chargé, dans un délai de 15 jours suivant la clôture du registre de remettre au Préfet et au président un rapport qui devra relater le déroulement de cette phase d’information et synthétiser les observations recueillies. Le Tribunal doit être saisi par le Préfet à fin de désignation du commissaire-enquêteur dans les 8 jours de la notification du jugement. Quatrième étape, le tribunal enjoint au Préfet de lui notifier l’autorisation d’exploiter modificative dans le délai de six mois à compter de la notification du jugement. S’il estime que le vice est régularisé, le tribunal rejettera le recours. ***   Dans ce dispositif décidément très intelligent, deux points sont encore à noter. Le Préfet ne semble pas avoir d’autre choix que de s’exécuter dans les délais prévus : 8 jours pour la saisine du tribunal à fin de désignation du commissaire-enquêteur, 1 mois pour justifier de l’accomplissement de ces mesures d’organisation et de publicité auprès du tribunal et 6 mois en tout pour délivrer l’autorisation modificative. Le tribunal n’a pas suspendu l’exécution de l’autorisation. Cela signifie que si les financeurs estiment que le risque d’une annulation au terme de la procédure de régularisation est faible – c’est le cas – alors le projet pourra être lancé pendant la régularisation. Les juges feraient bien de s’inspirer de cette décision qui trouve un équilibre intéressant entre l’information et la participation du public et les objectifs de sécurité juridique et d’accélération des délais d’instruction.  

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29.05201829 mai 2018

Collectivités territoriales : attention à l’effet utile des modalités de la concertation !

Par Maître Jérémy TAUPIN (Green Law Avocats) Par un jugement en date du 2 février dernier, le Tribunal administratif de Melun est venu préciser la portée des dispositions de l’ancien article L. 300-2 du code de l’urbanisme (dispositions désormais codifiées aux articles L. 130-2 du code même code). Pour rappel, cet article énonçait que « I – Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; b) Toute création, à son initiative, d’une zone d’aménagement concerté ; c) Toute opération d’aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique de la commune et qu’elle n’est pas située dans un secteur qui a déjà fait l’objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d’Etat détermine les caractéristiques des opérations d’aménagement soumises aux obligations du présent alinéa. Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d’occuper ou d’utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d’entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. […] ». Il n’aura pas échappé au praticien du droit de l’urbanisme que l’interprétation de ces dispositions a donné lieu à une jurisprudence importante : le Conseil d’Etat a notamment été amené à se prononcer sur la question des objectifs poursuivis et des modalités de la concertation. Pendant longtemps, il a été admis que l’insuffisante définition des objectifs dans la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du PLU entachait celui-ci d’illégalité (cf. en ce sens CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire, req. n°327149). Néanmoins, dans une récente décision, le Conseil d’Etat a précisé cette jurisprudence. Il a ainsi d’abord rappelé que, conformément aux dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme précité, l’adoption ou la révision du PLU devait être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal devait, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Puis, il a considéré que si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU, tout en rappelant qu’ainsi que le prévoit l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé (CE, 5 mai 2017, Commune de Saint-Bon-Tarentaise, req. n°388902). C’est sur ce dernier point que le Tribunal administratif de Melun apporte une précision importante, en considérant « qu’il résulte de ces dispositions que la légalité d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l’a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration de ce document d’urbanisme ; que de telles modalités ne sauraient être regardées comme ayant été respectées si, bien que formellement exécutées, elles l’ont été dans des conditions les privant de tout effet utile et n’ont, ainsi, pas permis d’associer réellement le public à l’élaboration du projet de plan local d’urbanisme » (TA de Melun, 2 février 2018, req. n°1309483). Les faits d’espèce sont particulièrement éclairants sinon sur le projet de la collectivité du moins sur sa volonté d’escamoter la concertation. Par une délibération du 13 mai 2013, le conseil municipal d’Ozoir-la-Ferrière a approuvé le plan local d’urbanisme de cette commune. Une association a alors demandé au tribunal administratif l’annulation de cette délibération, en soulevant le moyen tiré de ce que les modalités de concertation définies par le conseil municipal dans sa délibération du 6 avril 2011 prescrivant l’élaboration du PLU n’avaient pas été respectées par la commune. Le Tribunal, après avoir rappelé que ladite délibération du 6 avril 2011 prévoit que les modalités de la concertation seront « – une exposition en mairie ; – une information dans le bulletin municipal ; la mise à disposition d’un cahier destiné à recueillir les observations du public » note, d’une part, que s’il est constant que le bulletin municipal de novembre/décembre 2011 comprend une information sur le projet de plan local d’urbanisme présentant les objectifs assignés à l’élaboration du plan, cette publication ne mentionne ni l’organisation d’une procédure de concertation, ni la mise en place d’une exposition et d’un registre permettant de recueillir les observations du public ; que, d’autre part, si une exposition a été organisée, cette exposition, qui n’a fait l’objet d’aucune mesure de publicité, ne l’a été qu’à compter de la fin du mois d’avril 2012 ; qu’en outre, faute d’informer les habitants de la commune de ce qu’un registre de concertation était mis à leur disposition, seule une observation a été recueillie sur ce registre ; que, s’il ressort des pièces du dossier qu’une réunion publique ayant réuni une quarantaine de personnes, a été organisée le 19 juin 2012, la commune d’Ozoir-la-Ferrière ne produit aucun élément sur les conditions dans lesquelles le public a été informé de cette réunion et de son objet ; que la très faible information du public…

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18.05201818 mai 2018

L’exception d’illégalité d’un vice de forme ou de procédure n’est plus perpétuelle (CE, 18 mai 2018, n°414583)

Par Maître Sébastien BECUE (GREEN LAW AVOCATS) Le principe de sécurité juridique (des actes administratifs) prend de plus en plus de place au sein du contentieux administratif. Rappelons-le, le Conseil d’Etat a récemment jugé, par un arrêt Czabazj (13 juil. 2016, n°387763) que le principe de sécurité juridique « fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance », alors même que l’article R. 421-5 du CJA « semblait » indiquer précisément le contraire… C’est encore en considération de la sécurité juridique – même si plus implicitement – que les possibilités de régularisation dans le cadre de l’instance se multiplient dans les différents pans du contentieux administratif (voir pour un excellent article de portée générale sur ce point : « La régularisation d’un acte administratif après annulation conditionnelle : une technique en gestation », H. Bouillon, AJDA 2018, 142 ou encore, en matière d’installations classées, le récent avis du Conseil d’Etat dans l’affaire dite des « Mille vaches » : 22 mars 2018, n°415852 et notre commentaire). Aux termes d’une récente décision (CE, 18 mai 2018, n°414583), le Conseil d’Etat a rejeté le recours introduit par la CFDT à l’encontre d’un refus d’abroger un décret du 29 mars 2017 fixant la liste des emplois et types d’emplois des établissements publics administratifs de l’Etat prévue au 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat en tant qu’il détermine la liste des emplois pour lesquels l’Institut national de la propriété industrielle (INPI). Deux moyens de légalité externe étaient invoqués par le syndicat contre le décret : l’un tenant à une possible irrégularité de la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat, et l’autre tenant à ce que le décret finalement adopté différerait de celui soumis le gouvernement au Conseil d’Etat et de celui adopté par le Conseil d’Etat. Ces deux moyens sont purement et simplement écartés par le Conseil d’Etat après formulation d’un nouveau principe selon lequel les vices de forme et de procédure ne peuvent être invoqués contre un acte règlementaire après l’expiration du délai de recours contentieux ; implicitement mais nécessairement au nom là encore de la sécurité juridique. En conséquence, ces types de vice ne peuvent plus être invoqués : dans le cadre d’une action par voie d’exception dans le cadre d’un recours contre une décision administrative ultérieure prise pour l’application de l’acte règlementaire (« l’exception d’illégalité »), ni dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger l’acte règlementaire (comme c’était le cas dans l’espèce). Restent cependant invocables les moyens de légalité interne, c’est-à-dire ceux relatifs à « la légalité des règles fixées par l’acte règlementaire », ainsi que les moyens relatifs à la compétence de l’auteur ou à l’existence d’un détournement de pouvoir. Notons que cette décision présente également un intérêt pour le mode d’emploi très clair qu’elle propose des modalités de recours à l’encontre d’un acte règlementaire. Pour le praticien du contentieux de l’urbanisme, le nouveau principe fait immédiatement écho aux dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme selon lesquelles l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un document d’urbanisme ne peut être invoquée par voie d’exception après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. Comme dans le cas de la jurisprudence Czabazj, le nouveau principe apparaît encore contra legem au contentieux de l’urbanisme, une lecture a contrario de cet article L. 600-1 semblant explicitement permettre la contestation d’un document d’urbanisme, acte qui présente à n’en pas douter un caractère réglementaire, pendant un délai de six mois… On verra quelles seront les conséquences de ce revirement de jurisprudence sur la substance du droit au recours : certaines obligations de forme et de procédure sont d’une telle importance qu’elles impactent le fond de la règle fixée par l’acte règlementaire (ainsi par exemple de certaines consultations obligatoires dans les matières techniques…)…raison pour laquelle aux termes de sa décision Danthony, le Conseil d’Etat avait à l’époque (peut-être plus subtilement que dans cette nouvelle décision) fait la différence entre ceux des vices qui doivent être considérés comme substantiels de ceux qui ne le sont pas, en considération de l’effet réel du vice sur le sens de la règle finalement adoptée.  

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