La question prioritaire de constitutionnalité

  Le Conseil d’Etat avait, par décision en date du 17 octobre 2011 (CE, ss section 6 et 1, 17 oct.2011, n°351010 : Juris-Data n°2011-022780), jugé que le moyen tiré de ce que le régime de l’inscription au titre des monuments historiques  tel que défini par les articles L. 621-25 et suivants du Code du patrimoine porterait atteinte  aux droits et libertés garantis par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, notamment en son article 2, présentait un caractère sérieux. 

  En conséquence, il avait soumis la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le requérant, au soutien de sa demande en annulation d’un arrêt préfectoral portant inscription au titre des monuments historiques d’un certain nombre d’éléments de l’ensemble immobilier dont il est propriétaire, au Conseil constitutionnel. 

  Celui-ci vient de se prononcer sur l’interrogation posée aux termes d’une décision du 16 décembre 2011 (Décision n°2011-207 du 16 décembre 2011, publiée au JO du 17 décembre 2011). 

  Le requérant soulevait notamment l’inconstitutionnalité du dispositif d’inscription d’un immeuble au titre des monuments historiques eu égard aux articles 2 et 17 de la DDHC, en raison de l’atteinte à la propriété que celui-ci constitue et de l’absence de garanties suffisantes pour le propriétaire, tant au niveau financier que s’agissant de la possibilité de formuler des observations relatives à la décision de classement. 

  Le Conseil constitutionnel écarte l’ensemble des arguments avancés et déclare les articles L. 621-5, L. 621-27, al 1 et 2 et L. 621-29 du Code du patrimoine conformes à la Constitution. 

Aucune privation mais une atteinte au droit de propriété

  A ce titre, il juge que l’article 17 de la DDHC disposant « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité » ne trouve pas à s’appliquer, l’inscription au titre des monuments historiques n’entraînant aucune privation du droit de propriété. 

  Le Conseil constitutionnel précise néanmoins que même en l’absence de privation du droit de propriété, l’article 2 de la DDHC exige néanmoins que les limites apportées à l’exercice de ce droit doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. 

  Il reconnaît donc l’atteinte au droit de propriété générée par une décision d’inscription au titre des monuments historiques, ce qui ne fut pas toujours acquis par le Conseil d’Etat. 

  En effet, la Haute Juridiction administrative avait, dans un premier temps, considéré que l’inscription ne portait pas atteinte au droit de propriété (CE, 30 juillet 1997, consorts Habrekorn : Rec. CE, 97, p. 945) avant de retenir par la suite à une position plus acceptable, considérant que la décision d’inscription avait pour effet, en elle-même, de limiter l’exercice du droit de propriété (CE, 8 juillet 2009, n°308778, Valette et a : Juris-Data n°2009-005315). 

Un motif d’intérêt général, une atteinte proportionnée et pas de rupture d’égalité

  Comme toujours en présence d’une atteinte à un droit garanti, le Conseil constitutionnel s’attache à vérifier que celle-ci est gouvernée par un motif d’intérêt général, qu’elle apparaît proportionnée au but recherché et qu’elle n’entraîne aucune rupture d’égalité devant les charges publiques. 

  Or, il considère que l’inscription au titre des monuments historiques intervient en raison de la nécessaire préservation d’un patrimoine historique et artistique qui correspond bien à un motif d’intérêt général. 

  Par ailleurs, et s’agissant de l’argument avancé tenant à l’insuffisance de garanties pour le propriétaire, en raison de son absence d’information préalable et de son impossibilité à présenter des observations durant la procédure d’inscription, le Conseil constitutionnel relève que la décision de l’autorité administrative peut être contrôlée par le juge de l’excès de pouvoir. 

  Il souligne également que : 

– pour les travaux qui nécessitent une autorisation ou déclaration préalable, la décision d’urbanisme ne peut intervenir sans l’accord de l’autorité administrative chargée des monuments historiques ; 

– les travaux, ne relevant pas d’une autorisation ou déclaration préalable en matière d’urbanisme, qui entraînent une modification de l’immeuble inscrit sont simplement soumis à une déclaration préalable 4 mois avant leur réalisation ; 

– en cas d’opposition de l’autorité administrative, celle-ci ne peut que diligenter une procédure de classement au titre des monuments historiques ; 

– aucun travaux ne peut être imposé par l’administration au propriétaire du bien inscrit ;  

– les travaux d’entretien et de réparation ordinaires ne nécessitent aucune formalité ; 

– le propriétaire conserve toute latitude pour faire réaliser les travaux par toute entreprise de son choix, sous la seule réserve du respect des prescriptions administratives ; 

– le propriétaire peut bénéficier d’une subvention de l’Etat pour le financement des travaux envisagés. 

  Au vu de ces différents éléments, le Conseil constitutionnel juge donc « que les dispositions contestées ne portent pas aux conditions d’exercice du droit de propriété une atteinte disproportionnée au but recherché ; que cette atteinte ne méconnaît pas l’article 2 de la Déclaration de 1786 ; que ces dispositions ne créent aucune rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ». 

Une décision attendue

  Cette décision ne surprend guère tant en ce qui concerne sa motivation que sur le principe. 

  En effet, on considère traditionnellement qu’en raison de l’atteinte limitée de l’inscription au titre des monuments historiques sur le droit de propriété, celle-ci n’est pas susceptible d’indemnisation, contrairement au classement au titre des monuments historiques qui entraîne, quant à lui, des conséquences beaucoup plus importantes en termes de droit à la propriété. 

  Il n’en reste pas moins que cette solution de principe ne doit pas effacer les nombreuses décisions d’inscription au titre des monuments historiques qui peuvent avoir des effets particulièrement préjudiciables pour les propriétaires. 

  L’échappatoire : le protocole n°1 de la CEDH 

  Dans ces hypothèses, il conviendra alors de fonder la demande d’annulation de l’arrêté d’inscription sur la violation notamment de l’article 1 du protocole n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en soutenant que : 

« si les stipulations [de l’article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales] ne font pas obstacle à l’édiction, par l’autorité compétente, d’une réglementation de l’usage des biens, dans un but d’intérêt général, ayant pour effet d’affecter les conditions d’exercice du droit de propriété, il appartient au juge, pour apprécier la conformité aux stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales d’une décision individuelle prise sur la base d’une telle réglementation, d’une part de tenir compte de l’ensemble de ses effets juridiques, d’autre part, et en fonction des circonstances concrètes de l’espèce, d’apprécier s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les limitations constatées à l’exercice du droit de propriété et les exigences d’intérêt général qui sont à l’origine de cette décision » (CE, 8 juillet 2009, n°308778, Vallette et a : Juris-Data n°2009-00535) 

  Autrement dit, en se prévalant d’une appréciation in concreto de l’atteinte au droit de propriété et en démontrant l’absence de proportionnalité de celle-ci eu égard au motif d’intérêt général. 

  Certes, cela n’apparaît pas chose aisée mais certainement pas insurmontable… 

Marie LETOURMY  

Avocat au Barreau de Lille

Green Law Avocat