26.0520225 mai 2023
Le cheptel, l’antenne et des juges …

Le cheptel, l’antenne et des juges …

Par Maîtres David DEHARBE et Marie KERDILES (Green Law Avocats) L’ordonnance ci-dessous reproduite est rendue sur le fondement sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-3 du code de justice administrative qui permet au juge des référés de prononcer ce qu’on appelle couramment toute mesure utile : « En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative ». Saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l’urgence justifie, notamment sous forme d’injonctions adressées à l’administration, à la condition que ces mesures soient utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse. Enfin, il ne saurait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu’il ne s’agisse de prévenir un péril grave. Or voilà une espèce rare en matière de contentieux d’antenne relai de téléphonie mobile (TA Clermont-Ferrand, ord., 24 mai 2022, n° 2200944) et qui pourrait bien  avoir une grande portée pratique. Tout commence avec l’action d’un GAEC se consacrant à l’élevage  et qui tend à obtenir l’interruption provisoire d’une antenne de radiotéléphonie mobile pour trois mois au titre d’une mesure utile de la part du juge administratif , ceci dans le cadre d’une expertise engagée contre la même antenne devant le juge judiciaire. A la suite de la mise en service d’une antenne de radiotéléphonie mobile de la SA Orange le 28 juin 2021 sur la commune de Mazeyrat d’Allier, à 250 mètres de l’exploitation laitière du GAEC de Coupet, une baisse importante de qualité et de quantité du lait produit, un trouble grave dans le comportement du cheptel et sa dénutrition volontaire et des décès anormalement élevés ont été constatés, notamment par l’expert judiciaire, M. A…, depuis le mois de juillet 2021 jusqu’à aujourd’hui, après visite des installations. Ainsi, il ressort du tableau dressé par le groupement requérant que, si la production moyenne de lait en 2019 était de 60214 litres par mois et de 66934 litres par mois en 2020, cette production, à la suite de la mise en service de l’antenne, est descendue en moyenne à 43000 litres par mois en 2021 et à 42500 litres par mois en 2022. Le juge des référés du tribunal du Puy en Velay a donc désigné un expert pour examiner l’existence de troubles anormaux de voisinage par une ordonnance du 18 février 2022 en mettant en cause la SA Orange. Cependant, cette ordonnance de référé du tribunal judiciaire du Puy-en-Velay du 18 février 2022, désignant M. A… en tant qu’expert, indique que : « la mission proposée par le GAEC de Coupet prévoit la suspension temporaire du fonctionnement de l’antenne pendant une partie des opérations d’expertise. Si effectivement une telle mesure aurait le mérite de permettre de constater in situ l’éventuelle différence de comportement des bovins, tel que décrit par leur propriétaire, lorsque l’antenne n’émet plus, le juge judiciaire n’est pas compétent pour ordonner une telle suspension, et encore moins l’expert qu’il désigne. A toutes fins utiles, la présente décision sera communiquée pour information au préfet de la Haute-Loire ». Mais c’est en vain que le préfet s’adresse effectivement à son Ministre qui va demeurer silencieux et c’est donc le GAEC qui très astucieusement saisit le juge des référés administratifs de la demande de suspension provisoire de l’antenne au titre d’une mesure utile. On l’aura compris l’antenne relai en question a été dument autorisée et son autorisation d’urbanisme purgée de tous recours, l’antenne fait l’objet d’un contentieux du trouble anormal de voisinage qui s’il relève du juge judicaire implique une suspension provisoire pour mener à bien une expertise judiciaire de ses effets … mesure que seul le juge administratif peut ordonner. En effet, comme le rappelle en l’espèce le juge clermontois : « l’action tendant, quel qu’en soit le fondement, à obtenir l’interruption, même provisoire, de l’émission, l’interdiction de l’implantation, l’enlèvement ou le déplacement d’une station radioélectrique régulièrement autorisée et implantée sur une propriété privée ou sur le domaine public, au motif que son fonctionnement serait susceptible de compromettre la santé des personnes vivant dans le voisinage ou de provoquer des brouillages implique, en raison de son objet même, une immixtion dans l’exercice de la police spéciale dévolue aux autorités publiques compétentes en la matière ». Effectivement la jurisprudence est ici désormais parfaitement établie depuis un décision du Tribunal des conflits (TC, 14 mai 2012, n° C-3844, C-3846, C-3848, C-3850, C-3854 reproduits in CPEN – cf. B. Steinmetz, « Antenne relais de téléphonie mobile et pluralité de compétences juridictionnelles », Environnement n° 8, Août 2012, comm. 72 ; cf. également la décision TC, 15 oct. 2012, n° 3875). Par deux décisions en date du 17 octobre 2012 (pourvois téléchargeables sur doctrine :  n° 10-26.854 et n° 11-19.259  – Cf. notre commentaire), la Première chambre civile de la Cour de cassation confirmera l’incompétence du juge judiciaire pour connaître du contentieux relatif à l’implantation des antennes relais, tout en se reconnaissant compétente en matière d’indemnisation des dommages causés par ces mêmes installations. Et au final, l’ordonnance en déduit fort logiquement que « Nonobstant le fait que les titulaires d’autorisations soient des personnes morales de droit privé et ne soient pas chargés d’une mission de service public, il n’appartient qu’au juge administratif, par application du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, de connaître d’une telle action ». Ainsi l’action du GAEC tendant à obtenir l’interruption provisoire d’une antenne de radiotéléphonie mobile n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative et l’exception d’incompétence soulevée par le ministre de l’économie, des finances et de la relance et la société Free mobile se voit être écartée. Et in fine le juge administratif clermontois accepte d’ordonner la suspension provisoire au motif qu’il a le pouvoir de le faire et que l’urgence l’exige. D’une part,…

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09.0420209 avril 2020

Antenne relais : un régime dérogatoire pendant la crise sanitaire

Par Maître Thomas Richet (Green Law Avocats) En adoptant la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 relative à l’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19 le Parlement a habilité le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances notamment pour prendre, dans un délai de trois mois, toute mesure adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives (cf. a du 2° de l’article 11 de cette loi). Sur le fondement de cette habilitation, et considérant qu’il existait « un contexte de mise sous tension des réseaux de communications électroniques résultant d’un accroissement massif des usages numériques du fait de la mise en œuvre des mesures de confinement de la population » (cf. Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2020-320 du 25 mars 2020), le Président de la République a adopté l’ordonnance n° 2020-320 du 25 mars 2020 relative à l’adaptation des délais et des procédures applicables à l’implantation ou la modification d’une installation de communications électroniques afin d’assurer le fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques. Alors que prévoit cette nouvelle ordonnance « COVID-19 » ? Et comment s’assurer que les opérateurs de radiotéléphonie n’en abusent pas ? Décryptage… D’emblée, relevons que l’ordonnance aménage quatre procédures administratives préalables en vue de l’implantation ou de la modification d’une installation de communications électroniques. Chacune de ces adaptations suit par ailleurs un schéma similaire, qu’il s’agisse des conditions d’applicabilité comme des conditions d’application : Suspension partielle de l’obligation de transmission du dossier d’information aux Maires et Président d’EPCI (Art. 1er de l’ordonnance commentée).: L’obligation de transmission du dossier d’information au Maire ou au Président de l’intercommunalité en vue de l’exploitation ou de la modification d’une installation radioélectrique prévue à L. 34-9-1 du Code des Postes et Communications Electroniques (CPCE) est suspendue pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire. Précision importante, la suspension de cette obligation ne vaut, d’une part, que durant l’état d’urgence sanitaire, et d’autre part, qu’à l’égard d’une exploitation ou modification « strictement nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques ». L’adaptation consentie aux opérateurs est donc nettement circonscrite temporellement et matériellement. Si la première condition est facilement appréciable, la seconde fera certainement l’objet de beaucoup plus de débat et il reviendra en principe à l’opérateur d’en apporter la preuve dans une hypothétique configuration contentieuse. En outre, même dans l’hypothèse d’une telle suspension, l’opérateur reste tenu d’informer préalablement et par tous moyens le Maire ou le Président de l’intercommunalité du territoire concerné de l’exploitation ou de la modification projetée et de lui transmettre le dossier d’information à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire. Suspension partielle de l’accord préalable de l’Agence Nationale des Fréquences (ANFR) (Art. 2 de l’ordonnance) : Pendant la période de l’état d’urgence sanitaire, la décision d’implantation d’une station radioélectrique sur le territoire national peut être prise sans accord préalable de l’Agence nationale des fréquences (ANFR). Dérogation consentie au cinquième alinéa du I de l’article L. 43 du CPCE, cette dernière est également conditionnée par le caractère « strictement nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques ». De la même manière, subsiste une obligation d’information de l’ANFR par l’exploitant préalablement et par tous moyens de l’implantation projetée. Surtout, l’accord de cette autorité devra tout de même être sollicité dans un délai de trois mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire. Simplification de l’utilisation du domaine public routier (Art. 3 de l’ordonnance) : Toujours durant l’état d’urgence sanitaire, et par dérogation à l’article L. 47 du CPCE, les délais d’instruction des demandes de permission de voiries relatives aux installations de communications électroniques implantées à titre temporaire ou dans le cadre d’interventions urgentes sont réduits, et passent de deux mois à un délai de quarante-huit heures. Outre l’exigence d’un caractère temporaire ou relatif à une intervention urgente, à nouveau, ne pourront bénéficier d’une telle réduction du délai d’instruction que les demandes de permission de voiries relatives aux installations de communications électroniques « strictement nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques ». L’ordonnance précise encore qu’en cas de silence gardé par l’autorité compétente, ce dernier vaut acceptation. Dérogation à la soumission du régime de la déclaration préalable au titre du Code de l’urbanisme : Les constructions, installations et aménagements ayant un caractère temporaire et « strictement nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques » sont considérées comme relevant des réalisations énoncées au b de l’article L. 421-5 du Code de l’urbanisme, et par conséquent dispensées de toute formalité, de toute demande d’autorisation d’urbanisme. Ces dernières sont en fait exemptées du respect de toutes règles de procédure comme de fond d’occupation des sols. En effet aux termes de l’article L421-8 du code de l’urbanisme « A l’exception des constructions mentionnées aux b et e de l’article L. 421-5, les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l’article L. 421-6., puisque soumises au régime juridique applicable à de telles constructions, installations et aménagements ». Or justement l’ordonnance qualifie les travaux d’implantation des antennes comme relevant du b). Pour le dire très simplement : ce sont tant les règles de procédures que les règles  de fond du droit de l’urbanisme mais qui sont ainsi mises entre parenthèses pendant la période d’urgence. De plus, l’accent est porté sur leur seule nécessité temporaire durant cette période exceptionnelle, puisque ces dernières ne pourront perdurer au-delà de deux mois à compter de l’expiration de l’état d’urgence sanitaire, et ce, « afin de permettre leur démantèlement » (cf. Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2020-320 du 25 mars 2020). Il conviendra donc de s’assurer en pratique que la dérogation exceptionnelle et temporaire accordée aux opérations de téléphonie ne devienne pas permanente. Les « adaptations » consenties aux opérateurs constituent donc des dérogations exceptionnelles destinées uniquement à répondre à un contexte lui-même exceptionnel et afin d’assurer la continuité…

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30.10201930 octobre 2019

ANTENNE RELAIS : LE PAYSAGE DERNIER REMPART CONTRE LES ONDES ?

Par Maître Thomas RICHET (GREEN LAW AVOCATS) A l’heure de l’ultra-connexion et de l’avènement de la 5G, le gouvernement français s’attache à mettre fin aux « zones blanches » d’ici 2020. Les opérateurs de téléphonie mobile sont les partenaires privilégiés de ce développement et bénéficie, à ce titre, d’un régime juridique favorable pour implanter les pylônes de radiotéléphonie ou « antenne relais » nécessaires à la transmission des ondes. La multiplication de ces « tours de métal » suscite une vive résistance des habitants qui vivent à proximité et qui sont particulièrement inquiets pour leur cadre de vie notamment d’un point de vue sanitaire et paysager. C’est dans ce contexte anxiogène que de nombreux riverains multiplient les actions : mobilisation de la presse locale, pétitions, formation de collectifs, manifestations et pour un nombre croissant d’entre eux, recours au juge administratif en vue de contester l’autorisation d’urbanisme. Il convient d’ailleurs de rappeler que cette autorisation prend désormais la forme d’une simple décision de non-opposition à déclaration préalable en lieu et place d’un permis de construire (sur ce point voir notre article Loi ELAN et décret du 10 décembre 2018 : un nouvel assouplissement des contraintes applicables aux antennes relais). Ces décisions peuvent, à l’occasion d’un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif, faire l’objet de plusieurs griefs. En premier lieu, les risques sanitaires sont régulièrement invoqués devant le juge au travers d’une part, de la violation des dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme (sécurité publique) et, d’autre part, de la méconnaissance de l’article 5 de la Charte de l’environnement (principe de précaution). Actuellement, le juge administratif rejette de manière constante ces moyens considérant qu’il n’existe, en l’état des connaissances scientifiques, aucun risque lié à l’exposition aux champs électromagnétiques (voir par exemple Conseil d’Etat, 30 janvier 2012, req. n° 344992). Bien que les moyens tenant à la contestation du risque sanitaire aient été « neutralisés » devant le juge administratif, le débat ne semble pas totalement arrêté d’un point de vue scientifique. Ainsi le rapport international BioInitiative réalisé en 2007 met en évidence l’existence de risques pour la santé humaine (les conclusions sont consultables ici). Dès lors, et malgré la jurisprudence actuelle, il nous semble donc tout à fait pertinent de continuer à soulever les moyens tenant à dénoncer les risques sanitaires qu’impliquent les antennes relais. En deuxième lieu, les riverains des projets de pylônes de radiotéléphonie peuvent également contester la légalité de la décision de non-opposition à déclaration préalable au regard du document d’urbanisme en vigueur qui sera, le plus souvent, un Plan Local d’Urbanisme (PLU). Le projet d’antenne relais doit en effet respecter le règlement du PLU et sa méconnaissance est susceptible d’être sanctionnée par le juge administratif. Cependant, là encore, ce moyen jouit d’une efficacité relative dès lors que les antennes sont qualifiables de « constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics » et peuvent ainsi déroger à certaines règles du règlement précité (exemples : hauteur des constructions, implantation au sein d’une zone « naturelle » ou encore « agricole », etc.). Le moyen s’il reste pertinent nécessitera en tout état de cause une instruction approfondie du PLU et du dossier de déclaration préalable de l’opérateur de téléphonie mobile. En troisième et dernier lieu, le moyen qui nous semble être le plus à même d’emporter l’annulation de la décision de non-opposition à déclaration préalable concerne la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme, à savoir l’atteinte « au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Il apparaît en effet incontestable que ces installations, qui peuvent atteindre une quarantaine de mètres de hauteur et qui prennent la forme d’une structure métallique dite en « treillis » ou d’un monotube, sont particulièrement disgracieuses et peuvent donc porter atteinte à la beauté des paysages locaux. Saisi d’un tel moyen le juge procèdera en deux temps : il appréciera d’abord la qualité paysagère du site puis l’impact qui lui est porté par le projet de construction. Ce moyen a d’ores et déjà fait ses preuves, notamment, en vue d’obtenir la suspension de la construction dans le cadre d’un référé suspension formé sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative (voir par exemple, Tribunal administratif de Lille, ord. du 11 février 2019, req. n° 1900166, jurisprudence cabinet). Une récente décision a également attiré notre attention : par une ordonnance du 3 octobre 2019, le juge des référés du Tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de suspension formulée par un opérateur de téléphonie contre une décision d’opposition à déclaration préalable en considérant que : « La commune fait valoir que le terrain d’assiette du projet, bien que séparé par plusieurs parcelles du marais d’Olonne dont certaines sont bâties, se situe, d’une part, dans une zone de co-visibilité majeure, identifiée par le schéma de cohérence territoriale et qualifiée de « très sensible aux évolutions de plantations et construction, infrastructures et clôtures » et, d’autre part, au sein d’un corridor écologique où les équipements d’intérêt général ne peuvent être implantés que sous réserve de l’impossibilité de les implanter en d’autres lieux. (…) En conséquence les moyens tirés de ce que le projet litigieux ne méconnaîtraient pas l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme (…) ne sont pas de propres, en l’état de l’instruction à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté ». (Tribunal administratif de Nantes, ord. du 3 octobre 2019, req. n° 1909388). Pour conclure, même si les moyens tirés du risque sanitaire et de la méconnaissance du PLU restent pertinents, le moyen tiré de l’atteinte portée au paysage semble être, en l’état de la jurisprudence, le plus efficace pour obtenir l’annulation de la décision de non-opposition à déclaration préalable. Précisons encore que certains PLU peuvent prévoir au sein de leur règlement des dispositions en vue de limiter l’impact paysager des antennes et qu’il conviendra alors d’invoquer ces dispositions en lieu et place de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme.

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