Le Conseil d’Etat ou la définition jacobine des risques !

Le coup d’Etat n’est sans doute pas « permanent » mais l’environnementaliste ne peut se satisfaire de la politique jurisprudentielle du Conseil d’Etat qui tend à désigner celles et ceux qui peuvent parler avec autorité des risques… même ceux qui sont élevés et nourris aux arrêts du Conseil d’Etat ne devraient plus passer sous silence la façon dont les membres du Palais Royal jouent faussement le rôle de gardiens du temple républicain lorsqu’ils s’évertuent à tuer dans l’oeuf les énoncés du droit constitutionnel de l’environnement. En causes, trois espèces d’ores et déjà très remarquées  (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n°326492 – CE, 26 octobre 2011, Commune des Pennes-Mirabeau, n°329904 – CE, 26 octobre 2011, Société Française de Radiotéléphone, n° 341767,341768: Arrêts antenne relais CE 26 octobre 2011). Par trois décisions du 26 octobre 2011, le Conseil d’État y a examiné la légalité d’arrêtés par lesquels les maires de trois de Saint-Denis, Pennes-Mirabeau et Bordeaux ont entendu réglementer de façon générale en vertu et  du principe de précaution et de la police générale l’implantation des antennes de téléphonie mobile sur ces communes. Ces affaires posaient la question de l’articulation entre les compétences de police spéciale reconnues aux autorités de l’Etat en la matière et celles de police générale du maire. Gageons que la doctrine administrativiste « née sur les genoux » de son juge saura accueillir comme un « grand arrêt » les trois espèces ci-dessous reproduites. Mais acceptons de dépasser le fétichisme jurisprudentiel qui désincarne la décision du choix politique qu’elle constitue. On aura d’abord du mal à admettre que les maires ne puissent s’immiscer dans les polices spéciales au nom  de leur pouvoir de police générale. C’est d’abord  le point commun de nos trois espèces : « si les articles L. 2212 1 et L. 2212 2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes ». On ne peut contester au Conseil d’Etat sa vocation identifier la police spéciale sur laquelle il serait ici empiétée : « Considérant, en premier lieu, qu’en vertu du I de l’article L. 32 1 du code des postes et des communications électroniques, les activités de communications électroniques, si elles s’exercent librement, doivent respecter les autorisations prévues au titre II de ce code (« Ressources et police »), notamment celles relatives à l’utilisation des fréquences radioélectriques et l’implantation des stations radioélectriques de toute nature ; qu’en vertu du II de ce même article, le ministre chargé des communications électroniques et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) veillent notamment, dans le cadre de leurs attributions respectives, au respect de l’ordre public par les exploitants de réseaux de communications électroniques ainsi qu’à la gestion efficace des fréquences radioélectriques ; qu’en vertu de l’article L. 42-1 du même code, les autorisations d’utilisation des fréquences radioélectriques attribuées par l’ARCEP précisent les conditions techniques nécessaires « pour limiter l’exposition du public aux champs électromagnétiques » ; que l’article L. 43 du code donne mission à l’Agence nationale des fréquences (ANFR), établissement public administratif de l’Etat, notamment de coordonner « l’implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature », en autorisant ces implantations, et de veiller « au respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques » définies, en application de l’article L. 34-9-1 du même code, par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, qui a repris les valeurs limites fixées par la recommandation du 12 juillet 1999 du Conseil de l’Union européenne relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 Ghz) ; que ce décret impose à tout exploitant d’un réseau de communications électroniques de s’assurer que le niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements et installations de son réseau respecte les valeurs limites définies en annexe ; qu’en particulier, il résulte de l’article 5 de ce décret que tout exploitant doit justifier, sur demande de l’ARCEP ou de l’ANFR, des actions engagées pour s’assurer, au sein des établissements scolaires, des crèches ou des établissements de soins situés dans un rayon de cent mètres à partir de l’équipement ou de l’installation, que l’exposition du public aux champs électromagnétiques est aussi faible que possible, tout en préservant la qualité du service rendu ; qu’en application des articles R. 20-44-10 et suivants du code, l’ANFR peut diligenter des vérifications sur place effectuées par des organismes répondant à des exigences de qualités fixées par décret et selon un protocole de mesure déterminé par arrêté ministériel ; qu’enfin, en vertu de l’article L. 96-1 du code, l’exploitant d’une installation radioélectrique sur le territoire d’une commune est tenu de transmettre au maire « sur sa demande, un dossier établissant l’état des lieux de cette ou de ces installations » ; Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat ; qu’afin d’assurer, sur l’ensemble du territoire national et conformément au droit de l’Union européenne, d’une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d’autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu’il a désignées, c’est-à-dire au ministre chargé des communications électroniques, à l’ARCEP et à l’ANFR, le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes…

Le décret “nitrates” est publié au JORF

Suite à la consultation du public qui s’est déroulée jusqu’au 23 juin 2011 et pour  rendre le droit français enfin compatible avec les dispositions de la  directive n° 91/676/CEE du Conseil des Communautés européennes du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, le  décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d’actions à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole a été publié au JORF du 11 octobre 2011. Un objectif de clarification Ce décret entend remplacer les programmes départementaux très hétéroclites (dont le contenu est parfois insuffisant) par un programme  d’actions national et des programmes d’action régionaux établis par l’autorité préfectorale de région dont l’efficacité est évaluée tous les 4 ans par les ministres de l’Environnement et de l’agriculture. Ces programmes d’actions – qui visent les exploitants agricoles et toute personne morale épandant des fertilisants azotés sur des terres agricoles – participent de la  lutte contre la pollution par les nitrates et comportent des mesures destinées à une bonne maîtrise des fertilisants azotés et à une gestion adaptée des terres agricoles, dans l’objectif de restaurer et de préserver la qualité des eaux. Ils s’articulent entre eux puisque les programmes régionaux doivent être rendus compatibles dans le délai d’un an avec le programme d’actions national à compter de la publication de l’arrêté le présentant. Peu d’évolution par rapport au projet de décret En dépit des critiques formulées sur les conséquences emportées par  la révision des textes, la mouture définitive du décret « Nitrates » n’est guère différente du projet déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève en date du 4 août 2008, « Pollution par les nitrates d’origine agricole et algues vertes : vers une prise de conscience réglementaire…. »). Toutefois, l’on observe quelques rectificatifs : ainsi, les numéros d’article du code de l’environnement modifiés ou ajoutés (par exemple, l’art. R 211-81-1 relatif aux programmes d’actions régionaux) sont redéfinis. De plus,  une appellation est donnée au groupe régional assistant l’autorité préfectorale dans la définition des programmes d’actions : dans ses fonctions, ce « groupe régional d’expertise  dit « Nitrates » (art. R 211-81-2 du CE ) épaule le préfet sur les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures des programmes d’actions, et particulièrement sur les modalités de limitation de l’épandage des fertilisants azotés fondée sur un équilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins prévisibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l’azote de l’eau d’irrigation (art. R 211-81 du CE). La substitution par un programme national et régional d’actions La mouture définitive du texte confirme que la substitution du programme national d’actions et des programmes régionaux d’actions aux programmes départementaux existants interviendra à compter du 1er juillet 2013 (article 3 du décret), ce qui signifie que les dispositions en vigueur  antérieurement à la publication du décret continueront de s’appliquer, sachant cependant que les dispositions plus contraignantes du programme d’actions national s’appliqueront dès la publication de l’arrêté relatif au programme d’actions national) ! Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

Bilans GES: les guides méthodologiques mis en ligne

Deux guides  ministériels  ont été publiés sur le site du ministère de l’écologie, du développement durable des transports et du logement, le 16 septembre 2011, relativement, – d’une part, à la méthode pour la réalisation des bilans d’émissions de gaz à effet de serre pour les entreprises, – et d’autre part, à celle à suivre pour les collectivités territoriales (110912_Art-75_Guide_specifique_pour_les_collectivites). Ces deux guides  complètent utilement  l’article 75 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement (art. L. 229-5 et L.229-29 du code de l’environnement) ainsi que le décret n° 2011-829 du 11 juillet 2011 relatif au bilan des émissions de gaz à effet de serre et au plan climat-énergie territorial (art. R 229-45 à R 229-57 du code de l’environnement) déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève du 18/07/2011 relative au «  Bilans des émissions de gaz à effet de serre et plans climat-énergie territoriaux (PCET) : des précisions parues au JO » ;  pour le projet : cf. : notre brève du 07/03/2011, « Bilan des émissions de gaz à effet de serre et plan climat énergie-territorial : le projet de décret en consultation » ), sachant que les collectivités territoriales et intercommunalités doivent disposer au plus tard le 30 septembre 2011 de la méthode d’établissement des bilans (art.2 du décret n° 2011-829). Succinctement, nous rappellerons que ce bilan doit être établi avant le 31 décembre 2012 puis réactualisé tous les 3 ans. De tels bilans sont d’autant plus importants qu’ils doivent servir à l’élaboration des plans climat-énergie territoriaux (PCET) et  s’inscrire dans le  schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE – cf. notre brève du 22/06/2011 : « publication du décret SRCAE au JORF : mieux vaut tard que jamais !,) avec lequel ils doivent être compatibles. En application de l’article R. 229-49 du code de l’environnement, le ministère chargé de l’écologie  a publié  les informations méthodologiques nécessaires à l’établissement des bilans des émissions de gaz à effet de serre. Relativement  à la stratégie d’élaboration du bilan,  le «  guide  méthodologique pour la réalisation des bilans d’émissions de gaz à effet de serre des collectivités »  indique nettement sa préférence pour une analyse territoriale  du bilan de gaz à effet de serre  même si cette approche n’est pas imposée par les textes législatifs et réglementaires. La recommandation,  présentée sous la forme d’un tableau s’adresse aux collectivités territoriales qui doivent élaborer un PCET. Au delà de la distinction entre les émissions  directes et indirectes de gaz à effet de serre, les recommandations n’oublient pas les  questions d’interférences de territoires (régionaux et infrarégionaux) dès lors que la région – tout à la fois en tant que collectivité décentralisée et déconcentrée – sert de cadre géographique pour l’élaboration du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie !  Il est, en outre,  précisé que les bilans doivent prendre en compte  la gestion externalisée du service (délégations de service public, contrats de partenariat public-privé, marchés publics, conventions de mandat ou conventions publiques d’aménagement) ou les quasi-régies. L’échelon intercommunal, quant à lui, assurant le recentrage des données d’émissions de GES dès lors que les communes lui ont transféré des compétences y ayant trait. L’intérêt de la prise en charge intercommunale de la compétence est souligné en annexe afin, notamment, d’éviter les double-comptes ou de faciliter l’accès aux données…. Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public.

Antenne relais et précaution : (pour) un regard profane sur le risque …

Monsieur Gabriel Chagnon a engagé depuis deux années une thèse sous ma direction sur l’appréhension de la notion de risque en jurisprudences administrative et judiciaire. Il me signale (et je l’en remercie vivement) cette espèce toute fraiche qui mérite une diffusion immédiate (CA Montpellier 15 septembre 2011, n° 140/04612§ ). Au demeurant, on se risque, en attendant des commentaires plus « scientifiques », à cette brève remarque sur le blog de Green law.  En matière d’antennes relais, le juge judiciaire aura pleinement rempli son office là où le juge administratif n’a pas osé l’exercer entièrement. Certes le Conseil d’Etat a finalement admis que le principe de précaution était opposable aux autorisations d’urbanisme, justement à l’occasion du contentieux occasionné par les DP afférentes aux antennes relais (CE 19 juillet 2010, n° 328687, ASSOCIATION DU QUARTIER LES HAUTS DE CHOISEUL). Mais on le sait, le juge administratif considère aujourd’hui les preuves scientifiques comme insuffisantes pour remettre en cause la légalité des déclarations de travaux. Pour sa part, le juge judiciaire n’a pas hésité sur le terrain des troubles anormaux du voisinage à conclure à «l’anormalité» en scrutant la même littérature scientifique que celle en possession du juge administratif … Mais surtout, comme nous le rappelle l’espèce reproduite, il a regardé cette littérature scientifique avec un autre oeil : non pas celui d’un juge qui se prendrait pour un expert capable de séparer le bon grain de l’ivraie au sein de la controverse scientifique, mais celui du profane désorienté car exposé par les opérateurs de téléphonie mobile sinon à un danger du moins à un risque controversé et surtout imposé. Et plus que jamais il faut saluer le courage de juges qui acceptent de prendre finalement en compte la relativité sociale des opinions scientifiques majoritaires pour le profane et le spécialiste …  L’espèce reproduite et si dessous téléchargeable (CA Montpellier, 15 septembre 2011, n° 140/04612), à l’instar de la piste défrichée par la Cour d’appel de Versailles sur le sujet (CA Versailles, 4 févr. 2009, n° 08/08775, SA Bouygues Télécom c/ Lagouge et a., Environnement n° 4, Avril 2009, comm. 51) comme le Tribunal de Grande Instance de Nanterre (TGI Nanterre, 27 mai 2010, n° RG06/09412) est en la matière sans ambigüité : alors qu’ici l’opérateur avait les moyens de respecter la zone des 100 mètres il a délibérément décidé de descendre en dessous de ce seuil d’exposition bien que la controverse scientifique persiste au moins à la marge sur le risque sanitaire ainsi créé.

L’amiante invisible sans vice caché …

Face à un constant renforcement des obligations des propriétaires d’immeubles bâtis avant le 1er juillet 1997 (cf . décret n°2011-629 du 3 juin 2011 relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à un exposition à l’amiante dans les immeubles bâtis), il convient de noter un arrêt rendu le 6 juillet dernier par la Cour de Cassation (Cass. 3ème civ., 6 juillet 2011, n°10-18.882 ) En effet, cet arrêt rappelle clairement la validité de la clause d’exclusion de garantie des vices cachés insérée au contrat de vente même en cas de découverte ultérieure d’amiante dans l’immeuble. Les arguments allégués par l’acquéreur aux fins d’obtenir la prise en charge des frais de désamiantage ainsi que des dommages et intérêts reposaient sur la prétendue mauvaise foi du vendeur et sur le fait que la question de l’amiante relevant d’une obligation légale, il ne pouvait y être dérogée contractuellement. Ayant rapidement écarté la mauvaise foi des vendeurs faute pour les demandeurs d’en apporter la preuve, la Cour d’Appel de Paris, approuvée par la Haute juridiction, a retenu que la seule obligation du vendeur était d’annexer à l’acte de vente un repérage avant vente de l’amiante conformément aux dispositions de l’article L. 1334-13 du Code de la Santé publique. Or, celui-ci avait bien été réalisé en l’espèce et communiqué aux acquéreurs. Dès lors, la clause d’exclusion de garantie des vices cachés trouvait donc parfaitement à s’appliquer. En réalité, les acquéreurs avaient vraisemblablement occulté qu’un diagnostic amiante (avant vente) négatif ne signifie pas pour autant absence totale d’amiante dans l’immeuble. En effet, la réalisation de ce repérage est strictement encadré par les textes règlementaires en la matière qui prévoient l’examen de certains produits et matériaux de l’immeuble et, qui plus est, accessibles sans travaux destructifs. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la responsabilité du diagnostiqueur n’a pas été retenue en l’espèce. La mission de ce dernier ne porte, ainsi qu’il l’a été souligné ci-dessus, que sur l’examen visuel de certaines parties de l’immeuble. En conséquence, le rapport émis par le diagnostiqueur ne porte que sur la présence ou l’absence d’amiante dans ces éléments et pour peu que cela soit visible, conformément aux termes de sa mission. La solution ne peut qu’être approuvée juridiquement en ce qu’elle cantonne l’appréciation de la responsabilité du diagnostiqueur amiante aux limites de sa mission telle que définie par l’arrêté du 22 août 2002. Or, la tentation est parfois grande pour les juges du fond de s’engouffrer dans la brèche ouverte par l’obligation de conseil et de tenter d’y rattacher toutes sortes d’obligations parfois particulièrement éloignées du cadre de la mission initiale du professionnel. Cet arrêt méritait donc d’être souligné en ce qu’il rappelle clairement la stricte application des textes même dans cette matière sensible qu’est l’amiante. Marie LETOURMY Avocat au Barreau de Lille Green Law Avocat