04.0120194 janvier 2019

Dérogation « espèces protégées » et « intérêt public majeur » : suspension d’un projet par le CE

  Par Me Jérémy Taupin – Green Law Avocats (jeremy.taupin@green-law-avocat.fr) En droit, l’article L. 411-1 du code de l’environnement instaure un régime de protection de certaines espèces animales et végétales, qu’il est interdit de détruire, d’altérer ou de dégrader. L’article L. 411-2 du même code prévoit toutefois que des dérogations à cette interdiction peuvent être délivrées par le Préfet, « à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle », notamment pour « des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ». Bien évidemment ces dérogations tentent à permettent la réalisation de projets d’infrastructure ou d’aménagement de toute nature mais seulement s’ils remplissent cette condition drastique. Par une décision en date du 28 décembre 2018 (CE, req. n°419918) le Conseil d’Etat est venu préciser l’office du juge des référés dans le cadre du contrôle de cette exigence. En l’espèce, un arrêté préfet de la Dordogne en date du 29 janvier 2018 portant autorisation unique au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement avait permis l’engagement des travaux de construction d’une déviation routière de 3,2 kilomètres, de deux ponts et d’un pont rail autour du village de Beynac-et-Cazenac. L’objectif affiché de ces travaux était de contourner le centre-ville afin de résorber les bouchons qui paralysent, l’été, cette commune située au bord de la Dordogne. Le projet d’aménagement avait également nécessité l’obtention d’une dérogation à l’interdiction de destruction d’une espèce protégée, dérogation intégrée à l’arrêté du 29 janvier 2018 (voir notre série d’articles sur le blog sur l’autorisation environnementale). Dans sa décision n°419918, la Haute Juridiction annule les ordonnances n° 1800972 et n° 1801192 des 3 et 10 avril 2018 du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux par lesquelles ce même juge avait rejeté les demandes de suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral du 29 janvier 2018. En effet, après avoir rappelé les dispositions des articles L. 411-1 et -2 du code de l’environnement précités (voir notre précédent article sur le blog au sujet de la motivation des dérogations à l’interdiction de destruction d’une espèce protégée), le Conseil d’Etat estime que le juge des référés du tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier qui lui étaient soumises en jugeant que le moyen tiré de ce que le projet de route de contournement du bourg de Beynac ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur, n’était pas, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’Etat à clairement mis en avant dans sa décision la balance des intérêts en présence. Le juge des référés au Conseil d’Etat relève d’abord que la liste des espèces protégées affectées par le projet était importante, puisqu’elle comportait quatre espèces de mammifères semi-aquatiques et terrestres, dix-neuf espèces de chiroptères, quatre-vingt douze espèces d’oiseaux, neuf espèces de reptiles et amphibiens, quatre espèces d’insectes et une espèce de poisson. La route de contournement dont l’arrêté contesté autorisait la réalisation se situait également dans des zones faisant en outre, d’une part, l’objet d’un classement en zone Natura 2000 et, d’autre part, l’objet de protection en vertu d’un arrêté de protection du biotope. Le Conseil d’Etat souligne encore qu’il ressort des pièces des dossiers soumis au juge des référés que le bénéfice attendu de cette déviation « apparaît limité en l’état de ce dossier » eu égard, en premier lieu, à la circonstance que l’accroissement de la circulation automobile à Beynac pendant la période estivale est essentiellement dû au nombre important de touristes qui se rendent dans cette commune pour la visiter, et en second lieu, aux travaux déjà réalisés par cette commune, qui ont permis de réduire l’encombrement de la route qui la traverse grâce à un élargissement de la voie existante rendu notamment possible par la mise en place d’un contournement pour les piétons. Cette décision intéressera donc notamment : les porteurs de projet, à qui il incombe de démontrer efficacement au sein de leurs dossiers que la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées répond bien à un intérêt public majeur ; mais également l’administration, qui devra très précisément motiver les décisions rendues dans ce domaine (voir en ce sens X. Braud, La consistance de la motivation d’une dérogation à la protection des espèces, note sous TA Toulouse, 10 juill. 2014 et TA Rennes, 17 oct. 2014, Dr envir. n° 231, févr. 2015. ; Dérogation «Espèces protégées » et raisons impératives d’intérêt public majeur : des précisions et des interrogations, note sous CAA Douai, 15 oct. 2015, n° 14DA02064, RJE n° 1/2016, mars 2016). Précisons que si cette décision du Conseil d’Etat suspend l’exécution de l’arrêté et donc les travaux de réalisation du projet d’aménagement, pourtant déjà bien avancés, l’affaire doit encore être jugée sur le fond par le tribunal administratif de Bordeaux.  

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07.08201810 août 2018

Le « rescrit juridictionnel » une révolution du contentieux de l’urbanisme ?

Par David DEHARBE (Green Law Avocats) david.deharbe@green-law-avocat.fr L’Assemblée nationale a adopté définitivement, le 31 juillet 2018, le projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance. Les députés sont revenus pour l’essentiel à leur texte de nouvelle lecture. Le souci de sécurité juridique a accouché d’un nouveau dispositif prévu à l’article 54 de la loi adoptée qui dès lors qu’il est applicable à urbanisme mérite que l’on prête toute notre attention : le « rescrit juridictionnel ». Cette procédure juridictionnelle préventive permettra à l’auteur d’une décision d’urbanisme non réglementaire (PC, Permis d’aménager, non opposition à DP…) ou à son bénéficiaire d’en obtenir une déclaration de régularité opposable aux tiers. Ce « rescrit juridictionnel » va être expérimenté pendant trois ans dans le ressort de quatre tribunaux administratifs au plus. Plus largement le dispositif est ouvert au bénéficiaire ou à l’auteur de décisions précisées par un décret en Conseil d’État, prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur. En revanche remarquons que le rescrit juridictionnel n’est pas applicable aux décisions prises par décret. La demande en appréciation de régularité est formée auprès du Tribunal administratif dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision en cause. Elle est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d’intervenir à la procédure. La demande est présentée, instruite et jugée dans les formes prévues par le code de justice administrative, sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires. Elle suspend l’examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l’exclusion des référés ( prévus au livre V du code de justice administrative). Le tribunal statue dans un délai fixé par voie réglementaire ; il devra être court et de l’ordre de quelques mois si l’on veut que le dispositif soit efficace, sinon il n’aura aucun intérêt. Le Tribunal se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d’illégalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris s’il n’est pas d’ordre public. La décision du tribunal n’est pas susceptible d’appel mais peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation. Si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision. Par dérogation à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, si elle estime qu’elle est illégale, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée. Ce dispositif pourrait bien révolutionner le contentieux de l’urbanisme :  il permettrait une fois la déclaration de régularité obtenu de décourage les recours dilatoires sur le fonds en exposant leurs auteurs à des amendes pour recours abusifs et même à des dommages et intérêts substantiels. Pour autant ce rescrit juridictionnel deviendrait un passage obligé comme l’est un peu le référé préventif en droit de la construction. Finalement c’est un beau paradoxe manié par ceux qui considèrent que le contentieux de l’urbanisme ralentit inutilement le développement des constructions : on soigne le prétendu mal par le mal en systématisant le passage devant le juge. On attend avec impatience le décret d’application et le lancement de l’expérimentation. Il appartient en particulier à un décret en Conseil d’État : d’abord, de préciser les décisions pouvant faire l’objet d’une demande en appréciation de  régularité,  en  tenant  compte  notamment  de  la  multiplicité des contestations auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu. ensuite, de fixer les modalités d’application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles   les   personnes   intéressées   sont  informées,  d’une  part,  des  demandes  tendant  à  apprécier  la  régularité  d’une  décision  et  de  leurs  conséquences  éventuelles  sur  les  recours  ultérieurs  et,  d’autre  part,  des réponses qui sont apportées à ces demandes par le tribunal.

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16.07201816 juillet 2018

BRÈVE DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Par Maître Thomas RICHET (Green Law Avocats) Contestation d’un refus de transmission d’une QPC, recours pour excès de pouvoir contre une délibération ayant un caractère « préparatoire » et prescription dans le contentieux de l’exécution des marchés publics, telles sont les actualités que nous vous proposons de découvrir dans cette deuxième brève dédiée au contentieux administratif que ne peuvent ignorer les environnementalistes… Contestation du refus opposé par un Tribunal administratif de transmettre une QPC: contester n’est pas réitérer (Conseil d’Etat, 16 mai 2018, M. et Mme B…A…, n° 406984) Afin de contester régulièrement le refus opposé par un Tribunal administratif à une demande de transmission au Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), l’auteur de la QPC doit, à l’occasion de l’appel formé contre le jugement statuant sur le litige, et dans le délai d’appel de deux mois, saisir la juridiction d’appel d’un mémoire motivé et distinct visant à contester ce refus. Cette règle vaut pour le refus de transmission d’une QPC à l’occasion du jugement rendu sur le fond du litige mais également pour le refus opposé par une décision distincte du jugement, à la condition alors, de joindre une copie de cette décision. Dès lors, la contestation du refus de transmission d’une QPC ne peut s’opérer par le dépôt auprès du juge de second degré, après le délai d’appel, d’une nouvelle QPC visant à contester les mêmes dispositions et reposant sur les mêmes moyens (voir pour un même raisonnement dans le cadre d’un pourvoi en cassation : CE, 1er février 2011, SARL Prototype Technique Industrie, n° 342536, publié au recueil Lebon et CE, 29 avril 2013, Agopian, n° 366058, mentionné dans les tables du recueil Lebon). Contestation de la délibération d’une collectivité territoriale ayant un caractère préparatoire : le préfet n’est pas un requérant lambda ! (Conseil d’Etat, 15 juin 2018, Département du Haut-Rhin, n° 411630) En principe, un requérant « lambda » ne peut contester, à l’occasion d’un recours contentieux, un acte dit « préparatoire ». En revanche, le Préfet peut, dans le cadre d’un déféré préfectoral, contester ce type d’acte. En effet, le Conseil d’Etat relève que : « Si un requérant n’est pas recevable à attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir un acte préparatoire, telle une délibération à caractère préparatoire d’une collectivité territoriale, c’est sous réserve des cas où il en est disposé autrement par la loi. Tel est le cas lorsque, sur le fondement des articles L. 2131-6, L. 3132-1 ou L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l’Etat dans le département ou dans la région défère au juge administratif les actes des collectivités territoriales qu’il estime contraires à la légalité, contre lesquels il peut utilement soulever des moyens tenant tant à leur légalité externe qu’à leur légalité interne. » (Voir en ce sens : CE, 15 avril 1996, Syndicat C.G.T. des hospitaliers de Bédarieux, n° 120273 et CE, 30 décembre 2009, Département du Gers, n° 308514). Contentieux de l’exécution des marchés publics : la prescription de l’article L. 110-4 du Code de commerce est inapplicable (Conseil d’Etat, 7 juin 2018, Société FPT Powertrain et autres, n° 416535) Dans un arrêt récent du 7 juin 2018, le Conseil d’état juge que : « la prescription prévue par l’article L. 110-4 du code de commerce n’est pas applicable aux obligations nées à l’occasion de marchés publics ». En l’espèce, les sociétés requérantes soutenaient que le délai de l’action en garantie des vices cachés, qui est un délai de deux ans, se trouvait enfermé dans le délai de prescription de cinq ans des obligations commerciales prévu par l’article L. 110-4 du Code de commerce. Par ailleurs, le Conseil d’état rappelle que les règles relatives à la garantie légale des vices cachés (articles 1641 à 1649 du Code civil) sont applicables à un marché public de fourniture (en ce sens voir CE 24 nov. 2008, n° 291539, Centre hospitalier de la région d’Annecy et CE, 7 avril 2011, Société Ajaccio Diesel, n° 344226). L’action sur ce dernier fondement est donc possible dans un délai de deux ans à compter de la révélation du vice caché.

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18.06201818 juin 2018

IMAGE DU DOMAINE PUBLIC : UN BIEN A CONSOMMER SANS MODÉRATION !

Par Maître Thomas RICHET (Green Law Avocats) Dans un arrêt du 13 avril 2018, publié au recueil Lebon (CE, 13 avril 2018, Société Les Brasseries Kronenbourg, n°397047), le Conseil d’Etat a jugé que des prises de vues d’un bien du domaine public et l’exploitation commerciale de ces dernières ne sont pas constitutives d’une utilisation privative du domaine public pouvant donner lieu au versement d’une redevance. A l’origine de cette affaire, la société Les Brasseries Kronenbourg avait réalisé en 2010 des photographies du château de Chambord, bien immobilier du domaine public de l’Etat, pour une nouvelle campagne publicitaire de sa célèbre « 1664 ». Suite à la réalisation de ces photographies, le directeur général de l’établissement public du domaine national de Chambord a informé la société que l’utilisation de l’image du château à des fins commerciales constituait une utilisation privative du domaine public « justifiant le versement d’une contrepartie financière » ; fort de cette qualification, la même autorité a donc émis deux titres de recettes exécutoires à destination de la société. Par un jugement du tribunal administratif d’Orléans n° 1102187 et 1102187 du 6 mars 2012, les juges de première instance ont annulé ces deux titres de recettes. Ce jugement a ensuite été confirmé par la cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt n° 12NT01190 du 16 décembre 2015. L’établissement public du domaine national de Chambord a sollicité, auprès du Conseil d’Etat, l’annulation de cet arrêt. La plus haute juridiction administrative va raisonner en trois temps. Dans un premier temps, le Conseil d’Etat juge que l’image d’un bien du domaine public ne constitue pas une dépendance de ce domaine et que son utilisation ne peut donc faire l’objet d’une autorisation préalable et donner lieu au versement d’une redevance. A ce titre, les juges rappellent qu’un bien d’une personne publique ne peut se voir appliquer les règles de la domanialité publique que lorsque cette personne dispose sur ce bien d’un droit exclusif (en ce sens Conseil d’Etat, 11 février 1994, Compagnie d’assurances Préservation Foncière, n° 109564, concernant l’hypothèse de la copropriété). Or, « Les personnes publiques ne disposant pas d’un droit exclusif sur l’image des biens leur appartenant, celle-ci n’est pas au nombre des biens et droits mentionnés à l’article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques (…). Il en résulte que l’image d’un bien du domaine public ne saurait constituer une dépendance de ce domaine ni par elle-même, ni en qualité d’accessoire indissociable de ce bien au sens des dispositions de l’article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques ».   Dans un deuxième temps, le juge administratif considère, en revanche, que les opérations matérielles permettant la prise de vues pourraient quant à elles caractériser « une occupation ou une utilisation du bien qui excède le droit d’usage appartenant à tous » entrainant donc la nécessité d’obtenir une autorisation et l’obligation de verser une redevance (en ce sens Conseil d’Etat, 29 octobre 2012, Commune de Tours, n° 341173). En l’espèce, le Conseil d’Etat relève : « qu’il ne résultait pas de l’instruction et n’était d’ailleurs pas soutenu que la réalisation des prises de vues du château de Chambord aurait affecté le droit d’usage du château appartenant à tous. [La cour] a suffisamment motivé son arrêt, compte tenu de l’argumentation qui lui était soumise par le domaine national de Chambord, et n’a pas commis d’erreur de droit, en en déduisant que la société les Brasseries Kronenbourg n’avait pas, en réalisant ces prises de vues, fait un usage privatif du domaine public. Elle n’a pas non plus commis d’erreur de droit en jugeant que l’exploitation commerciale de ces mêmes prises de vues ne constituait pas, en elle-même, une utilisation privative du domaine public immobilier du château de Chambord ». Toujours selon le même juge, l’exploitation commerciale de ces prises de vues ne caractérise pas plus une utilisation privative du domaine public. Dans un troisième et dernier temps, le juge relève que les dispositions de l’article L. 621-42 du Code du patrimoine, qui prévoient la possibilité de soumettre à autorisation préalable, et au versement d’une redevance, l’utilisation à des fins commerciales de l’image des immeubles qui constituent les domaines nationaux, ne pouvaient s’appliquer en l’espèce. Comme en dispose l’adage bien connu : pas de redevance sans texte. Or en l’espèce la Haute juridiction n’a pu que relever : « cette disposition n’a toutefois été instituée que par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, le domaine de Chambord n’ayant lui-même été défini comme domaine national que par le décret du 2 mai 2017 fixant la liste et le périmètre de domaines nationaux. Antérieurement à l’entrée en vigueur de l’article L. 621-42 du code du patrimoine, le gestionnaire du domaine national de Chambord ne tenait d’aucun texte ni d’aucun principe le droit de soumettre à autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de l’image du château ». L’arrêt commenté opère ainsi un rapprochement entre la jurisprudence du Conseil d’Etat et celle de la Cour de Cassation (en ce sens Cour de Cassation, Assemblée plénière, 7 mai 2004, n°02-10.450, Publié au bulletin).

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16.06201816 juin 2018

Régularisation : le TA de Nantes expérimente une procédure ad hoc de particpation post enquête publique !

Par Maître Sébastien BECUE (Green Law Avocats) Nous en parlions ici, le tribunal administratif d’Amiens a aux termes d’un jugement du 29 mai 2018 (n°1601137) tiré les conséquences de l’avis du 22 mars 2018 (n°415852) en ordonnant au Préfet, après avoir annulé l’autorisation ICPE pour insuffisante présentation des capacités financières et délivré une autorisation temporaire, de se prononcer à nouveau sur la demande d’autorisation, « après avoir rendu publics les documents permettant d’attester » les capacités financières. La régularisation du vice de l’information du public devenait donc possible. La particularité de cette décision résidait dans le fait que le tribunal administratif avait statué en application des pouvoirs classiques de plein contentieux alors qu’il aurait pu se fonder sur les dispositions de l’article L. 181-18 du code de l’environnement. Par un jugement du 25 mai 2018 (n°1601155), le tribunal administratif de Nantes retient, également pour le vice de l’information du public résultant de l’insuffisante présentation des capacités financières. une solution de régularisation plus complète et sécurisante, qui a le mérite d’assurer aussi le respect du principe de participation du public. Au lieu de se borner à ordonner la publicité des nouveaux documents avant la décision complémentaire du Préfet, le tribunal propose l’organisation d’une procédure ad hoc cohérente avec des contours bien précis, cette fois fondée sur les dispositions de l’article L. 181-18 du code de l’environnement. Première étape, le pétitionnaire soumet un dossier complémentaire qui doit comporter : des éléments rappelant la nature du projet, un rappel de l’objet de la nouvelle phase d’information du public une copie du jugement, et surtout des indications relatives au montant de l’investissement nécessaire ainsi que les éléments appuyés par de justificatifs quant au montant des fonds propres dont dispose le pétitionnaire. On précise – il est étrange que le juge ne le fasse pas – que les justificatifs quand aux montant des fonds émanant de tiers vont également devoir être versés. Deuxième étape, un avis annonçant l’organisation de la mise à la disposition du public du dossier est publié au moins 15 jours avant le début et pendant la durée de la mise à disposition. La publicité de cet avis est très complète puisqu’elle est faite : par voie d’affiches dans la commune et sur son site internet, ainsi que dans l’ensemble des communes concernées, dans deux journaux locaux départementaux 15 jours avant, et dans les 8 premiers jours de la consultation, sur le site du projet. Troisième étape le dossier est mis à disposition du public pendant une durée de 15 jours consécutifs dans les locaux de la mairie et en ligne, sur le site internet de cette dernière. Le public peut alors présenter des observations sur la question des capacités financières. Ces observations seront soit portées sur un registre présent en mairie soit par courrier adressé au commissaire-enquêteur. Le jugement prévoit effectivement qu’un commissaire-enquêteur sera désigné par le Tribunal et qu’il sera chargé, dans un délai de 15 jours suivant la clôture du registre de remettre au Préfet et au président un rapport qui devra relater le déroulement de cette phase d’information et synthétiser les observations recueillies. Le Tribunal doit être saisi par le Préfet à fin de désignation du commissaire-enquêteur dans les 8 jours de la notification du jugement. Quatrième étape, le tribunal enjoint au Préfet de lui notifier l’autorisation d’exploiter modificative dans le délai de six mois à compter de la notification du jugement. S’il estime que le vice est régularisé, le tribunal rejettera le recours. ***   Dans ce dispositif décidément très intelligent, deux points sont encore à noter. Le Préfet ne semble pas avoir d’autre choix que de s’exécuter dans les délais prévus : 8 jours pour la saisine du tribunal à fin de désignation du commissaire-enquêteur, 1 mois pour justifier de l’accomplissement de ces mesures d’organisation et de publicité auprès du tribunal et 6 mois en tout pour délivrer l’autorisation modificative. Le tribunal n’a pas suspendu l’exécution de l’autorisation. Cela signifie que si les financeurs estiment que le risque d’une annulation au terme de la procédure de régularisation est faible – c’est le cas – alors le projet pourra être lancé pendant la régularisation. Les juges feraient bien de s’inspirer de cette décision qui trouve un équilibre intéressant entre l’information et la participation du public et les objectifs de sécurité juridique et d’accélération des délais d’instruction.  

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