18.10201115 janvier 2012

Projet d’ordonnance sur les documents d’urbanisme : la clarification des règles applicables aux documents d’urbanisme

Mis en ligne le 23 septembre 2011 sur le site du ministère de l’Ecologie, le projet d’ordonnance relative à l’élaboration et à l’évolution des documents d’urbanisme  est ouvert à  consultation publique jusqu’au 21 octobre 2011 (Projet_d_ordonnance urbanisme). En effet, en application de l’article 25 de la loi n° 2010-788 Grenelle II, le Gouvernement a été autorisé à opérer une réforme des procédures d’élaboration et d’évolution des documents d’urbanisme dans un délai de 18 mois, soit avant le 12 janvier 2012 (pour une entrée en vigueur fixée en principe au 1er mars 2012 sauf pour les procédures en cours). Comportant 50 pages, le projet d’ordonnance relative à l’élaboration et l’évolution des documents d’urbanisme réorganise les dispositions législatives  du livre Ier du code de l’urbanisme afin d’en faciliter la lecture et la compréhension en même temps qu’il assure la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement. Des dispositions liminaires (posées aux articles L. 1 et L. 2) révisent  la formule de principe posée à l’article L. 110 du code de l’urbanisme. Gestionnaires et garantes du territoire français, dans le cadre de leurs compétences respectives, il est précisé que les collectivités publiques «harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace dans le respect réciproque de leur autonomie et en prenant en compte l’occupation des sols dans les territoires des Etats limitrophes» (art. L.1). Les objectifs communs, poursuivis par les collectivités publiques en matière d’urbanisme, dans le respect des objectifs de développement durable, sont  déclinés à l’article L. 2, à savoir : 1. L’équilibre entre le renouvellement urbain, l’utilisation économe des espaces et la sauvegarde  des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 2. La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat ; 3. La sécurité et la salubrité publiques ; 4. La réduction des émissions de gaz à effet de serre… ; 5. La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement. En dehors de ces dispositions liminaires, quatre domaines de l’urbanisme  sont affectés  par les dispositions de l’ordonnance : la concertation, les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les cartes communales. Relativement aux règles entourant les modalités de la concertation , l’ordonnance reprend la liste des cas actuels dans lesquels la consultation est obligatoire, à savoir pour l’élaboration d’un SCOT (schéma de cohérence territoriale) ou d’un PLU (plan local d’urbanisme), pour toute création de zone d’aménagement concerté ou pour toute opération d’aménagement ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique dont la liste est arrêtée par décret en conseil d’Etat.  Une concertation facultative peut encore être organisée soit par le préfet (s’il a pris l’initiative de la révision d’un document d’urbanisme ou d’une opération) soit par l’organe délibérant de la collectivité ou du groupement compétent (cf. art. L. 4 à L. 6). Concernant le SCOT , au delà de d’une plus grande  recherche de clarté et d’intelligibilité dans la nouvelle présentation des procédures existantes déjà renouvelées par la loi Grenelle II (cf. P. Galan, «La réforme des documents d’urbanisme  par la loi portant engagement national pour l’environnement», JCP ACT n° 43, 25/10/2010, 2232), quelques modifications sont introduites.  Parmi ces modifications, l’on relèvera l’extension  des hypothèses dans lesquelles le préfet peut demander, dans un délai de 2 mois,  la révision du SCOT (pour incompatibilités manifestes avec l’utilisation des sols ou l’affectation des sols des communes voisines ;  pour contrariété avec un programme d’actions précisant les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages ; pour incompatibilités manifestes avec l’organisation des transports prévue par l’autorité organisatrice des transports territorialement compétente) (art. L. 145-46 du CU) ou encore l’extension du champ d’application de la mise en révision du SCOT ( celle-ci peut intervenir en cas de changement des orientations du PADD – projet d’aménagement et de développement durable – mais aussi et désormais en cas de changement du DOO – document d’orientation et d’objectifs – pour les dispositions relatives aux objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain et celles concernant la protection des espaces fragiles ou encore lorsque l’établissement décide de changer les dispositions du DOO de la politique de l’habitat pour en diminuer l’objectif global concernant l’offre de logement) (art.  L. 154-49 du CU). Quant aux PLU , eux-aussi déjà réformés par la loi Grenelle II (cf. H. Jacquot et J.-P. Lebreton, « La réforme du plan local d’urbanisme », AJDA 2010, p. 1697), dont la vocation intercommunale a été accentuée  en 2010  (cf. A. Graboy-Grobesco, « La loi Grenelle II et les documents de planification territoriale, DA n°2, février 2011, étude 4 ; cf. notre brève du 7 mars 2011, « SCOT/PLU, projet de décret : de nouvelles obligations en perspective ») et se trouve ajustée par le projet d”ordonnance (art. L. 164-5 du CU), la réécriture des dispositions du code de l’urbanisme y touchant s’opère essentiellement mais pas uniquement à droit constant. Ainsi, tout comme pour les SCOT (avec la procédure de modification simplifiée requérant uniquement une mise à disposition du public pour une durée d’un mois (art. L. 154-73 à L. 154-75 du CU)), la procédure de modification est révisée pour distinguer entre la procédure de droit commun pour laquelle une enquête publique s’impose et la procédure simplifiée qui passe par une mise à disposition du public pour une durée d’un mois (art. L. 164-57 à L. 164-62 du CU).  Par ailleurs,  dans le sillage de la jurisprudence du 18 février 2010 « Lille Métropole, Communauté urbaine (req. n° 318234),  l’article L. 164-31 du CU précise, qu’à la suite de l’enquête publique, le PLU peut être modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier ainsi que le résultat de l’enquête. Et les prérogatives préfectorales sont également sensiblement renforcées puisque le  préfet peut demander  des modifications aux PLU dont  l’adoption conditionne son caractère exécutoire en cas d’absence de réponse aux objectifs de répartition…

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14.10201115 janvier 2012

Une première : une sanction modulée de la charte de l’environnement par le conseil constitutionnel !

Une première… La décision n° 2011-183/184 QPC est une première : le Conseil constitutionnel y déclare abrogées à compter du 1er janvier 2013 deux dispositions législatives comme n’étant pas conformes à l’article 7 de la Charte à l’environnement. L’article 7 de la Charte a déjà été sanctionné (CE, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n° 297931) mais c’est la première fois qu’il fonde une censure du législateur par le Conseil constitutionnel. Jusqu’ici les juges de la rue Montpensier s’étaient contentés d’affirmer la portée constitutionnelle de l’ensemble des dispositions de la Charte (Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 – Loi relative aux organismes génétiquement modifiés – Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011 – M. Michel Z. et autre), ce qui était un minimum. ….Mais pas une première historique Pour autant on ne saurait non plus se dire en présence d’une première historique tant l’environnement fait son entrée par la pertite porte rue de la Montpensier : ce n’est pas le droit à un environnement sain ni les principes de prévention ou de précuation qui se trouvent sanctionnés, mais celui de participation et encore le juge module les conséquences de sa censure de la loi. Et surtout l’environnementaliste pourra peut-être considérer que le principe de participation sort plus abimé que servi par cette censure qui ne veut pas s’assumer. En modulant l’abrogation (en soi ce n’est évidemment pas une première non plus : cf les décisions, n° 2010-14 et 2010-22 QPC du 30 juillet 2010, M. Daniel W. et autres « Garde à vue »), le Conseil semble dévaloriser le principe de participation même s’il en impose pour l’avenir le respect au législateur en matière d’ICPE. Car pour sa part le juge administratif n’a jamais hésité à considérer l’annulation non modulable d’une autoriation méconnaissant un mécanisme de participation (enquête publque en particulier : par ex. CAA Nantes, 7 Avril 2010, n° 09NT00829, SNC PARC EOLIEN GUERNASSOCIATION CONTRE LE PROJET EOLIEN DE GUERN ou encore CAA Douai, 30 juin 2011 « Ministre de l’Environnement c/ ALEP 02 » ). Remarquons enfin que le dispositif de la décision disposnible sur le site du Conseil constitutionnel comporte une coquille et qu’il faut sans doute lire à l’article 3 du dispositif : “Le premier alinéa  du code de l’environnement est conforme à la Constitution” et non de “de l’article L. 512-7”.

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14.10201115 janvier 2012

Le décret “nitrates” est publié au JORF

Suite à la consultation du public qui s’est déroulée jusqu’au 23 juin 2011 et pour  rendre le droit français enfin compatible avec les dispositions de la  directive n° 91/676/CEE du Conseil des Communautés européennes du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, le  décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d’actions à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole a été publié au JORF du 11 octobre 2011. Un objectif de clarification Ce décret entend remplacer les programmes départementaux très hétéroclites (dont le contenu est parfois insuffisant) par un programme  d’actions national et des programmes d’action régionaux établis par l’autorité préfectorale de région dont l’efficacité est évaluée tous les 4 ans par les ministres de l’Environnement et de l’agriculture. Ces programmes d’actions – qui visent les exploitants agricoles et toute personne morale épandant des fertilisants azotés sur des terres agricoles – participent de la  lutte contre la pollution par les nitrates et comportent des mesures destinées à une bonne maîtrise des fertilisants azotés et à une gestion adaptée des terres agricoles, dans l’objectif de restaurer et de préserver la qualité des eaux. Ils s’articulent entre eux puisque les programmes régionaux doivent être rendus compatibles dans le délai d’un an avec le programme d’actions national à compter de la publication de l’arrêté le présentant. Peu d’évolution par rapport au projet de décret En dépit des critiques formulées sur les conséquences emportées par  la révision des textes, la mouture définitive du décret « Nitrates » n’est guère différente du projet déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève en date du 4 août 2008, « Pollution par les nitrates d’origine agricole et algues vertes : vers une prise de conscience réglementaire…. »). Toutefois, l’on observe quelques rectificatifs : ainsi, les numéros d’article du code de l’environnement modifiés ou ajoutés (par exemple, l’art. R 211-81-1 relatif aux programmes d’actions régionaux) sont redéfinis. De plus,  une appellation est donnée au groupe régional assistant l’autorité préfectorale dans la définition des programmes d’actions : dans ses fonctions, ce « groupe régional d’expertise  dit « Nitrates » (art. R 211-81-2 du CE ) épaule le préfet sur les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures des programmes d’actions, et particulièrement sur les modalités de limitation de l’épandage des fertilisants azotés fondée sur un équilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins prévisibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l’azote de l’eau d’irrigation (art. R 211-81 du CE). La substitution par un programme national et régional d’actions La mouture définitive du texte confirme que la substitution du programme national d’actions et des programmes régionaux d’actions aux programmes départementaux existants interviendra à compter du 1er juillet 2013 (article 3 du décret), ce qui signifie que les dispositions en vigueur  antérieurement à la publication du décret continueront de s’appliquer, sachant cependant que les dispositions plus contraignantes du programme d’actions national s’appliqueront dès la publication de l’arrêté relatif au programme d’actions national) ! Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

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10.10201115 janvier 2012

ENR marines: un projet de décret en consultation

Le Ministère de l’Ecologie a  mis en ligne, le 23 septembre 2011, un projet de « décret relatif aux installations marines de production d’électricité à partir des sources d’énergie renouvelables et aux aménagements légers mentionnés à l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme » pour lequel la consultation publique est ouverte jusqu’au 13 octobre 2011 (projet de decret énergie marine).      Simplifié par les articles 90 et 241 de la loi Grenelle 2, le régime juridique des installations de production d’électricité à partir de sources  d’énergie renouvelable situées dans le domaine public maritime est précisé par le projet de décret.  Le code de l’urbanisme devrait donc accuser des modifications sur plusieurs points : Les formalités auxquelles sont subordonnés les aménagements légers sont précisées. Précisant les conditions d’application de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme (tel que modifié par l’article 241 de la loi ENE), l’article 1er du projet de décret modifie la rédaction de l’article R. 146-2 du code de l’urbanisme.    En effet, en application de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, des aménagements légers peuvent être implantés dans les espaces remarquables situés sur le littoral « lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements qui incluent, selon leur importance et leur incidence sur l’environnement, soit une enquête publique, soit une mise à disposition du public préalablement à leur autorisation ».   Etant entendu que ces aménagements légers ne doivent ni dénaturer le caractère des sites, ni compromettre leur qualité architecturale et paysagère, ni porter atteinte à la préservation des lieux.  Le projet de décret distingue entre les aménagements faisant l’objet d’une mise à disposition du public et ceux soumis à enquête publique.   Sont ainsi soumis à une mise à disposition du public :   – Les cheminements piétonniers et cyclables, les sentiers équestres ni cimentés ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l’accueil ou à l’information du public, les postes d’observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l’hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours ;  – La réfection des bâtiments existants et l’extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l’exercice d’activités économiques ;  – Les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état d’éléments du patrimoine bâti reconnus par un classement ou localisés dans un site inscrit ou classé au titre du code de l’environnement ;   – Les aménagements légers soumis à étude d’impact « au cas par cas ».  La mise à disposition est organisée par l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme lorsque l’aménagement est subordonné à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme ou, à défaut, par le maire de la commune sur le territoire de laquelle l’aménagement léger est envisagé. Un avis, publié et affiché dans les 8 jours précédant la mise à disposition, doit préciser l’objet de l’aménagement, le lieu ainsi que les heures où le public pourra consulter le dossier et formuler ses observations.  Par contre, les projets d’aménagements relatifs  aux forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares, aux parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps ou encore aux  milieux abritant des concentrations naturelles d’espèces animales ou végétales telles que les herbiers, les frayères, les nourrisseries et les gisements naturels de coquillages vivants  sont soumis à enquête publique.  Le projet de décret dispense certaines installations d’ENR de toute formalité: Spécifiant les modalités de mise en oeuvre de l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme (suivant lequel « un décret en Conseil d’Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre du présent code en raison : a) De leur très faible importance ; b) De la faible durée de leur maintien en place ou de leur caractère temporaire compte tenu de l’usage auquel ils sont destinés ; c) Du fait qu’ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté ; d) Du fait que leur contrôle est exclusivement assuré par une autre autorisation ou une autre législation ; e) De leur nature et de leur implantation en mer, sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de la basse mer »), l’article 2 du projet de décret dispense de toute formalité « les installations de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité, et notamment les éoliennes, les hydroliennes, les installations houlomotrices et marémotrices, et celles utilisant l’énergie des mers » ( nouvel art. R. 421-8-1 du code de l’urbanisme (CU)).  Par ailleurs, un nouveau cas de décision tacite est listé à l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme (CU) : le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet « lorsque le projet porte sur un aménagement léger faisant l’objet d’une mise à disposition du public » (article 4 du projet).  Ensuite, au delà de la fixation du point de départ  (soit le jour suivant la fin de la mise à disposition – art. 423-1 du CU) et du délai d’instruction des demandes de permis de construire ou d’aménager ou des déclarations préalables pour les aménagements légers qui seront mis à disposition du public (soit un mois à compter du jour suivant la fin de la mise à disposition – art. 423-30 du CU)-, l’article 3 du projet de décret souligne que pour les projets éoliens construits hors « zones de développement de l’éolien » (art. 90 de la loi ENE), les autorités préfectorales recueillent l’avis des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme ou d’autorisations d’urbanisme limitrophes de l’unité foncière d’implantation du projet (art. 423-56-1 du CU). Il s’agit d’une obligation procédurale qui s’impose aux…

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07.10201115 janvier 2012

Bilans GES: les guides méthodologiques mis en ligne

Deux guides  ministériels  ont été publiés sur le site du ministère de l’écologie, du développement durable des transports et du logement, le 16 septembre 2011, relativement, – d’une part, à la méthode pour la réalisation des bilans d’émissions de gaz à effet de serre pour les entreprises, – et d’autre part, à celle à suivre pour les collectivités territoriales (110912_Art-75_Guide_specifique_pour_les_collectivites). Ces deux guides  complètent utilement  l’article 75 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement (art. L. 229-5 et L.229-29 du code de l’environnement) ainsi que le décret n° 2011-829 du 11 juillet 2011 relatif au bilan des émissions de gaz à effet de serre et au plan climat-énergie territorial (art. R 229-45 à R 229-57 du code de l’environnement) déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève du 18/07/2011 relative au «  Bilans des émissions de gaz à effet de serre et plans climat-énergie territoriaux (PCET) : des précisions parues au JO » ;  pour le projet : cf. : notre brève du 07/03/2011, « Bilan des émissions de gaz à effet de serre et plan climat énergie-territorial : le projet de décret en consultation » ), sachant que les collectivités territoriales et intercommunalités doivent disposer au plus tard le 30 septembre 2011 de la méthode d’établissement des bilans (art.2 du décret n° 2011-829). Succinctement, nous rappellerons que ce bilan doit être établi avant le 31 décembre 2012 puis réactualisé tous les 3 ans. De tels bilans sont d’autant plus importants qu’ils doivent servir à l’élaboration des plans climat-énergie territoriaux (PCET) et  s’inscrire dans le  schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE – cf. notre brève du 22/06/2011 : « publication du décret SRCAE au JORF : mieux vaut tard que jamais !,) avec lequel ils doivent être compatibles. En application de l’article R. 229-49 du code de l’environnement, le ministère chargé de l’écologie  a publié  les informations méthodologiques nécessaires à l’établissement des bilans des émissions de gaz à effet de serre. Relativement  à la stratégie d’élaboration du bilan,  le «  guide  méthodologique pour la réalisation des bilans d’émissions de gaz à effet de serre des collectivités »  indique nettement sa préférence pour une analyse territoriale  du bilan de gaz à effet de serre  même si cette approche n’est pas imposée par les textes législatifs et réglementaires. La recommandation,  présentée sous la forme d’un tableau s’adresse aux collectivités territoriales qui doivent élaborer un PCET. Au delà de la distinction entre les émissions  directes et indirectes de gaz à effet de serre, les recommandations n’oublient pas les  questions d’interférences de territoires (régionaux et infrarégionaux) dès lors que la région – tout à la fois en tant que collectivité décentralisée et déconcentrée – sert de cadre géographique pour l’élaboration du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie !  Il est, en outre,  précisé que les bilans doivent prendre en compte  la gestion externalisée du service (délégations de service public, contrats de partenariat public-privé, marchés publics, conventions de mandat ou conventions publiques d’aménagement) ou les quasi-régies. L’échelon intercommunal, quant à lui, assurant le recentrage des données d’émissions de GES dès lors que les communes lui ont transféré des compétences y ayant trait. L’intérêt de la prise en charge intercommunale de la compétence est souligné en annexe afin, notamment, d’éviter les double-comptes ou de faciliter l’accès aux données…. Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public.

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