Par David Deharbe (Green Law Avocat), avec la collaboration de Guillaume Cossu
Pour ne pas risquer une possible sanction provenant des institutions de l’Union, la Ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer a fait suite à l’avis motivé de la Commission Européenne rappelant la mauvaise transposition par la France de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, en publiant un décret (Décret n°2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l’autorité environnementale) portant réforme de l’Autorité Environnementale.
La situation était pressante : si la Commission menaçait de sanctionner la France sur le fondement du grief précité, le Conseil d’Etat avait pour sa part annulé sur un fondement similaire une partie des dispositions du décret du 2 mai 2012 sur l’évaluation de certains plans et documents suite à un recours de l’association France Nature Environnement (CE, 26 juin 2015, pourvoi n°365876).
Cette décision de la Haute Juridiction Administrative faisait elle-même suite à un arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE, 20 octobre 2011, n°C-474/10) insistant sur la nécessité d’une « séparation fonctionnelle » entre « l’autorité qui autorise le projet [environnemental et] l’autorité qui en fait l’évaluation » (Gaëlle Guyard, Code Permanent Environnement et Nuisances, Elnet). Un rapport, rédigé par Jacques Vernier, avait dès lors été rendu en mars dernier sur cette nécessaire indépendance (Jacques Vernier, Rapport Moderniser l’évaluation environnementale, mars 2015).
Ce décret du 28 avril 2016 institue une modification des articles R.122-6 et suivants du code de l’environnement ainsi que des articles R.104-19 et suivants du code de l’urbanisme tout en modifiant le décret n°2015-1229 du 2 octobre 2015. Ces nombreuses modifications ont eu notamment pour conséquence de « décentraliser » la compétence de l’autorité environnementale : cette fonction se retrouve en effet confiée à des « missions régionales d’autorité environnementale » du Conseil général de l’environnement et du développement durable, alors que cette compétence était auparavant confiée aux préfets de bassin, de région, de Corse ou de départements (cette ancienne attribution variant selon les plans et programmes). Selon le ministère de l’environnement (http://www.developpement-durable.gouv.fr/Segolene-Royal-renforce-l.html), ces missions rendront environ 850 avis par an (avis portant notamment sur des PLU, des SCOT, …), ainsi que 1250 décisions d’espèce sur la nécessité, ou non, pour un plan, de faire l’objet d’une évaluation environnementale préalable à son adoption.
Concernant la composition de ces nouvelles missions, 2 membres permanents et 2 membres associés seront choisis de par leurs compétences et connaissances des enjeux environnementaux de la région. Ces missions ne seront composées que d’un seul membre permanent et un seul membre associé en Corse, dans les DOM et les TOM. Ces derniers pourront éventuellement être appuyés par des agents des services régionaux de l’Etat en charge de l’environnement, qui seront dès lors sous l’autorité fonctionnelle des présidents de ces missions (http://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2016-04-27/reforme-de-l-autorite-environnementale). C’est donc sur la base de cette nouvelle « hiérarchie » que semble s’apprécier la nouvelle indépendance de l’autorité environnementale : les préfets ne seront plus compétents pour gérer l’évaluation environnementale de certains documents d’urbanisme et ne disposeront théoriquement pas d’une autorité sur les agents s’en occupant. Le préfet de région restera néanmoins informé par transmission des décisions des autorités régionales « lorsque le périmètre du plan, schéma, programme ou autre document de planification est régional » (Décret du 28 avril 2016, Chapitre 1, Article 1). Les décisions seront transmises « aux préfets des départements concernés dans les autres cas »8. Autre modification intéressante, la Commission nationale du débat public se voit prélever une partie de sa compétence en matière environnementale au profit des missions régionales d’autorité environnementale. Les délais de délivrance des décisions et avis de l’autorité environnementale ne sont cependant en aucun cas modifiés.
Néanmoins, il convient de constater que l’autorité environnementale ne perd pas toute sa compétence au profit de ses « antennes » régionales : le décret du 28 avril 2016 précise ainsi expressément que « La formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable pour les plans, schémas, programmes et autres documents de planification dont le périmètre excède les limites territoriales d’une région ou qui donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle, ainsi que pour les plans, schémas, programmes et autres documents de planification mentionnés aux 4°, 8°, 10°, 14°, 16°, 25°, 27°, 32°, 39° et 40° du I et aux 2° et 5° du II ». Si cette compétence de principe semble particulièrement étendue, celle-ci est complétée par une compétence d’exception permettant à l’autorité de se saisir des dossiers qui lui paraitrait particulièrement complexes ou importants : « La formation d’autorité environnementale peut, de sa propre initiative et par décision motivée au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier, exercer les compétences dévolues à la mission régionale d’autorité environnementale. Dans ce cas, la mission régionale d’autorité environnementale transmet sans délai le dossier à la formation d’autorité environnementale » (Décret du 28 avril 2016, Chapitre 1, Article 1).
Que doit-on penser de cette nouvelle conception régionale de l’autorité environnementale ? Sans doute qu’il faudra la juger en actes, même si l’indépendance fonctionnelle donne déjà une tendance pleine de nuance. Ainsi on n’aura rarement vu les grands corps de l’Etat aussi surreprésentés pour fonder en scientificité la planification française environnementale (cf. arrêté du 12 mai 2016 portant nomination des membres des missions régionales d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (MRAe)) : les membres permanents appartiennent tous aux corps des mines, des ponts ou de l’inspection générale de l’administration de développement durable. Mais on doit aussi relever que des universitaires, d’anciens magistrats administratifs, des commissaires enquêteurs sont nommés comme membres associés. Gageons que si « l’injustice produit à la fin l’indépendance » (Voltaire), les avis de l’autorité environnementale régionale seront un indicateur plus sincère à l’avenir de la suffisance de l’étude d’impact pour tous les acteurs de l’environnement et en dernier lieu pour le juge …
