29.01202317 mai 2023
72 heures de Pont-de-Vaux : vers la régularisation

72 heures de Pont-de-Vaux : vers la régularisation

Par Maître David DEHARBE, Avocat gérant (Green Law Avocats)

Par un jugement du 9 décembre 2022, le tribunal administratif sursoit en effet à statuer sur la demande tendant à l’annulation de l’arrêté de la préfète de l’Ain autorisant la commune de Pont-de-Vaux à procéder aux aménagements d’un circuit de sports motorisés en bordure de Saône et à l’utiliser sur une période annuelle de quatre jours en août et accorde un délai de six mois pour régulariser l’autorisation.

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03.1120193 novembre 2019

Pollution de l’air en ville… circulez rien à respirer !

Par maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Faisant suite à plusieurs arrêts des tribunaux administratifs de Montreuil et Paris (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202 – TA Paris, 4 juill. 2019, n°s 1709333, 1810251TA et 1814405), c’est au tour du tribunal administratif de Lyon (TA Lyon, 2e ch., 26 sept. 2019, n°1800362) de reconnaitre que l’insuffisance des mesures visant à lutter contre la pollution de l’air constitue une faute imputable à l’Etat. Faute qui, cependant, n’ouvre pas droit à réparation en raison de l’absence de lien de causalité certain avec les préjudices subis. L’insuffisance de ces mesures ne saurait également constituer une violation du droit de vivre dans un environnement sain, protégé par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH), et ce, en raison des risques écologiques inhérents à la vie en ville. En l’espèce, Mme X… et son fils résident dans la métropole de Lyon. Ce dernier souffre d’affections respiratoires que sa mère impute à la pollution atmosphérique lyonnaise. Ainsi, Mme X… saisi le tribunal administratif de Lyon d’une demande visant à la réparation des préjudices subis par son fils et du préjudice d’anxiété en résultant. Le tribunal administratif retient que l’insuffisance du plan de protection de l’atmosphère (PPA) pour prévenir le dépassement des seuils de concentration des polluants permet de caractériser une faute de l’Etat dans l’exécution de ses obligations résultant des dispositions du code de l’environnement. A ce titre, le tribunal caractérise une carence fautive de l’Etat au regard de deux éléments : D’une part, « l’exposition persistante, et difficilement compressible, reconnue par le plan de protection, d’une partie significative de la population à des concentrations en particules fines et dioxyde d’azote supérieures aux valeurs limites» ; D’autre part, « la répétition, depuis plusieurs années, et sur des périodes parfois importantes, de dépassements des valeurs limites de ces polluants». Ainsi, le dépassement répété des seuils de concentration des polluants atmosphériques suffit à caractériser la faute de l’Etat. Cette solution, qui semble a priori favorable aux justiciables, s’explique par une jurisprudence récente du Conseil d’Etat qui impose une obligation de résultat à l’Etat en matière de respect des seuils de concentration des polluants atmosphériques (Conseil d’Etat, 6e et 1e CR, 12 juil. 2017, n°394254, publié au recueil Lebon). Si la faute de l’Etat est reconnue, celle-ci ne suffit pourtant pas à justifier une violation du droit à vivre dans un environnement sain, tel que protégé par la CESDH. En effet, le tribunal relève que même « si les mesures adoptées et appliquées n’ont pas encore permis d’empêcher tout dépassement des seuils cités plus haut, il résulte de l’instruction […] que, depuis le début des années 2010, les efforts fournis ont toutefois permis une amélioration régulière de la qualité de l’air dans la région lyonnaise ». Il ajoute ensuite que « dans ce contexte et compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville combinés, en particulier, avec la difficulté de lutter contre une pollution d’origine multifactorielle, voire diffuse, le dépassement des valeur limites constatés entre 2012 et 2016 et l’insuffisance du plan de protection de l’atmosphère relevé au cours de cette même période, ne sauraient suffire à caractériser une défaillance notoire des pouvoirs publics dans les actions destinées à protéger ou améliorer la vie des habitants de l’agglomération ni une atteinte suffisamment grave à leur droit de vivre dans un environnement sain ». Ici, le juge administratif apprécie l’atteinte au droit de vivre dans un environnement sain, tel qu’il découle des articles 2 et 8 de la CESHD, au regard du contexte dans lequel l’administration a agi et au regard des standards de jugements posés par la Cour européenne. L’on sait en effet que la Cour exige une atteinte suffisamment grave (CEDH, Guerra et autres c. Italie19 février 1998) au droit à un environnement sain (CEDH, Tătar   c. Roumanie, 27 janvier 2009) et le manquement de l’Etat à ses obligations préventives au titre de l’article 8 de la convention. Or au prix de la cohérence argumentative, le juge administratif semble ici requérir la preuve d’une véritable faute grave afin de caractériser la violation du droit de vivre dans un environnement sain. En effet, la faute de l’Etat ne pourrait être reconnue sur ce fondement qu’en cas de « défaillance notoire des pouvoirs publics » ou d’une « atteinte suffisamment grave à leur droit de vivre dans un environnement sain »… . Et ce, alors même que la faute de l’Etat est reconnue sur le fondement des dispositions du code de l’environnement en raison de l’insuffisance des mesures prises dans le cadre du PPA. Le juge administratif justifie cette indulgence en s’appuyant sur les difficultés liées à la gestion de la pollution atmosphérique, à savoir « les risques écologiques inhérents à la vie en ville » et « la difficulté de lutter contre une pollution d’origine multifactorielle, voire diffuse ». Il suffit alors que les mesures eurent un quelconque effet sur la qualité de l’air pour que soit écartée la violation du droit de vivre dans un environnement sain. Cette décision peut être rapprochée du jugement du tribunal administratif de Montreuil devant lequel les requérants se prévalaient également de la violation par l’Etat des articles 2 et 8 de la CESDH. Leurs conclusions furent aussi rejetées car le juge retint que « les efforts fournis [par l’Etat] ont toutefois permis une amélioration constante de la qualité de l’air […] », ce qui permit d’excuser les insuffisances des mesures prises par l’Etat dans le cadre de la gestion de la pollution atmosphérique en ville. Le jugement du tribunal administratif de Lyon illustre une nouvelle fois la difficulté pour les justiciables à faire reconnaître la violation par l’Etat de leur droit à vivre dans un environnement sain, et ce, même si le juge reconnaît préalablement la violation des obligations qu’il tire du code de l’environnement. Ce jugement participe ainsi à la restriction de l’utilité contentieuse d’un tel droit. Enfin, malgré la reconnaissance d’une faute de l’Etat au titre de ses obligations environnementales, le juge administratif restreint davantage la portée de sa décision en ne retenant pas sa…

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15.07201915 juillet 2019

Illégalité de la modification du périmètre d’un PPR après enquête publique

Par Maître David DEHARBE (Green Law avocats) Un jugement récemment rendu en matière de risques naturels par le du tribunal administratif de Lyon doit retenir l’attention (TA Lyon, 4 juillet 2019, n°1800153). Par un arrêté du 8 novembre 2017, les Préfets de la Loire et du Rhône ont approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation (PPRi). Cet arrêté a été contesté par une association des riverains du Giers qui a obtenu l’annulation de l’arrêté par le Tribunal. En vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement « l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels de prévisibles tels que les inondations… » A ce titre, l’État peut engager sa responsabilité en n’élaborant pas et en ne mettant pas en œuvre dans une zone exposée aux risques naturels, un plan de prévention des risques naturels. (CE, 21 mars 2003, n° 248911). Pour ce faire, en application de l’article R. 562-2 du même code, « l’arrêté prescrivant l’établissement d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l’étude et la nature des risques pris en compte » En l’espèce, l’association requérante considérait comme illégale l’exclusion de 11 communes du plan de prévention initialement prévues par le projet alors que ces dernières n’étaient pas couvertes par un autre plan de prévention des risques d’inondation. La préfecture se défendait sur ce point en affirmant que ces communes ont été exclues du plan objet du recours, en application du principe de subsidiarité dans la mesure où ces dernières étaient elles-mêmes protégées par un autre plan de prévention de gestion des eaux pluviales de la communauté d’agglomération Saint-Etienne métropole en cours d’adoption. Le tribunal annule l’arrêté d’approbation du PPRi en retenant une erreur de droit, au motif que l’arrêté initial datant de 2009 prescrivant l’élaboration du plan de prévention comprenait certaines communes qui n’apparaissaient pas dans le plan de prévention soumis à enquête publique. L’exclusion des communes du plan de prévention est illégale, quand bien même un plan de gestion des eaux pluviales d’un communauté urbaine compétente en application du principe de subsidiarité était en cours d’élaboration à la date de la décision attaquée. Certes le principe de subsidiarité implique que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. » (alinéa 2 de l’article 72 de la Constitution). Mais l’invocation de ce principe constitutionnel n’apparaît pas suffisante pour justifier en l’espèce l’exclusion des communes du périmètre du plan de prévention et ceci pour au moins deux raisons. D’une part, le PPRi est adopté par le préfet et le principe de subsidiarité ne joue ici que très indirectement dans les rapports entre l’EPCI et les communes. D’autre part, manifestement le plan de gestion des eaux pluviales n’a pas vu son articulation juridique organisée avec le PPRi et au demeurant il n’était pas adopté en l’espèce. Le tribunal, après avoir conclu à l’illégalité du plan de prévention uniquement au regard de l’exclusion des communes, procède à une illégalité dite « en tant que ne pas » : « et sans préjudice de l’appréciation que l’administration, pour l’exécution du présent jugement, portera sur l’ampleur des risques auxquels pourraient être exposées ces communes et la nécessité, le cas échant, de les maintenir dans le périmètre de ce plan, il y a lieu d’annuler l’arrêté du 8 novembre 2017  dans la mesure, seulement, où ces communes ne figurent pas de le périmètre du plan » (point 18). On comprend donc que le PPRI en 2017 qui avait fait l’objet d’une modification de périmètre devra faire l’objet d’une nouvelle enquête publique et les Préfets devront s’assurer que toutes les communes de leur ressort sont effectivement protégées pour le risque d’inondation par l’éventuel plan de gestion des eaux pluviales. Cette position se justifie parfaitement au vu de l’importances des objectifs d’un tel plan de prévention. Parmi eux, se trouve la délimitation des zones directement exposées aux risques. D’ailleurs, la jurisprudence considère que le plan de prévention des risques doit répondre à une logique de précaution et de prévention (TA Nice, 27 juin 2000, n° 99762). La même décision rejette encore toute une série de moyens bien plus classiques. En particulier, la juridiction rappelle qu’en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, les PPRI sont des documents d’urbanisme (CE 30 déc. 2011, Cne de Neuilly-sur-Seine, req. n° 324310, Lebon  ; AJDA 2012. 6) dont on ne peut exciper l’illégalité après l’expiration d’un délai de six mois à compter de leur prise d’effet ; « l’association requérante n’est ainsi pas recevable à exciper, par la voie de l’exception, de l’illégalité des modalités de concertation prévues par l’arrêté du 9 septembre 2009 prescrivant l’élaboration du plan de prévention en litige, ni de ses conditions de publication ».

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23.04201923 avril 2019

Compteur Linky : focus sur le contentieux administratif

Par Lucas DERMENGHEM Green Law Avocats Initialement prévu par la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009, le déploiement des « compteurs intelligents » a été transposé en droit français par L. 341-4 du code de l’énergie. La nouveauté qui réside dans ces compteurs demeure avant tout la transmission des données de consommation directement au gestionnaire du réseau d’électricité soit Enedis en France, afin de permettre une facturation basée sur le relevé et non plus sur une estimation. Il est prévu, d’ici 2021, que 80% des compteurs traditionnels soient remplacés par ces nouveaux dispositifs. Mais le déploiement des compteurs suscite l’opposition de certaines communes comme de nombreux consommateurs et donne lieu à un contentieux nourri devant les juridictions judiciaires et administratives. Revenons sur les enseignements principaux des décisions ayant été rendues par le juge administratif en la matière. Les communes ne disposent pas de la compétence leur permettant de refuser le déploiement des compteurs communicants Plusieurs communes se sont distinguées par l’édiction de délibérations du conseil municipal ou d’arrêtés municipaux faisant obstacle à l’installation de compteurs sur le territoire communal. Mais ces initiatives sont généralement annulées par le juge administratif, et ce pour défaut de compétence. En premier lieu, plusieurs décisions ont retenu l’incompétence du maire ou du conseil municipal pour régir le déploiement des compteurs au regard de la propriété de ces dispositifs. Si en vertu de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communes sont les autorités concédantes de la distribution publique d’électricité et exercent à ce titre le contrôle des réseaux publics de distribution d’électricité, il est fréquent qu’en pratique, cette compétence ait été transférée à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou encore à un syndicat départemental d’énergie. Dans un tel cas de figure, le juge administratif considère que la commune est dessaisie de la propriété des compteurs et n’est donc pas compétente pour régir leur déploiement (voir en ce sens : CAA Marseille, 24 octobre 2018, n°18MA04142 ; TA Lille, 31 octobre 2017, n°1607882). La Cour administrative d’appel de Nantes a ainsi jugé récemment que : « La commune de Cast est membre du syndicat départemental d’énergie et d’équipement du Finistère. Il est constant que ce syndicat a la qualité d’autorité organisatrice du service public de distribution d’électricité. Dans ces conditions, et en application des dispositions combinées de l’article L. 322-4 du code de l’énergie et du IV de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, c’est le syndicat départemental d’énergie et d’équipement du Finistère qui est propriétaire des ouvrages affectés à ces réseaux et notamment des compteurs électriques. Il en résulte que ni le conseil municipal de la commune de Cast ni son maire ne disposaient, sur le fondement de ces textes, de la compétence pour s’opposer ou imposer des conditions au déploiement des compteurs ” Linky” » (CAA Nantes le 5 octobre 2018 n°17NT01495) En second lieu, le juge administratif considère régulièrement que le maire d’une commune ne peut valablement recourir à ses pouvoirs de police générale pour interdire l’installation des compteurs Linky. D’une part, parce que le maire doit pour cela justifier de l’existence d’un trouble à l’ordre public, non reconnu en pratique. Le juge des référés du Tribunal de Lyon a statué en ce sens dans une ordonnance rendue le 7 septembre 2018 : « En l’état de l’instruction, à défaut de circonstances locales précises justifiant l’atteinte à l’ordre public alléguée, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué ne peut légalement se fonder sur les pouvoirs de police générale prévus par les articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté municipal en date du 25 juin 2018 jusqu’à ce qu’il ait été statué sur le déféré enregistré sous le n° 1806115. » (TA Lyon, 7 septembre 2018, n°186116) D’autre part, l’usage des pouvoirs de police se confronte à l’existence d’une police spéciale relative à l’implantation des compteurs, comme l’a jugé récemment le Tribunal administratif de Montreuil : « Considérant qu’il résulte de ce qui précède que, conformément aux dispositions précitées du code de l’énergie, le service public de l’électricité se rattache à la politique nationale de l’énergie qui constitue un objectif d’intérêt général ayant notamment pour objet de garantir l’approvisionnement en électricité sur l’ensemble du territoire national ; que les compétences ainsi attribuées aux autorités nationales qui reposent d’ailleurs sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférées à ces autorités, notamment pour veiller, à la préservation de la santé humaine et à la conformité des dispositifs de comptage à des référentiels de sécurité ; que, dans ces conditions, s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de la commune de prendre, sur le fondement des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs ainsi confiés par la loi aux autorités de l’Etat et au gestionnaire national de réseau de distribution d’électricité, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des compteurs Linky et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces compteurs alors, au demeurant, qu’il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par ces compteurs et justifiant la suspension de leur installation, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en oeuvre par les autorités compétentes » (TA Montreuil – 7 décembre 2017 – n° 1700278) Dernièrement, le juge administratif a suspendu un arrêté relatif aux conditions d’implantations des compteurs Linky en raison de l’incompétence du maire. Cependant, la suspension n’était…

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23.08201723 août 2017

Des éoliennes sur les pistes de ski de fond

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) C’est un jugement bien singulier que vient de rendre le Tribunal administratif de Lyon (9 mai 2017, n°1403956) concernant une délibération autorisant une communauté de communes à signer une convention de mise à disposition et d’une promesse de bail à construction sur des parcelles aménagées pour le ski de fond pour l’installation et l’exploitation de cinq éoliennes.   Ces délibérations en date du 4 décembre 2013, ont fait l’objet d’un recours devant le tribunal administratif, intenté par l’association Vent du Haut Forez en 2014, qui soutenait en particulier que les terrains d’assiette des conventions faisaient partie du domaine public de la collectivité, et non de son domaine privé, et que le projet porterait atteinte à la vocation touristique du site.     1° La domanialité privée des parcelles traversées par des pistes de ski de fond   Selon l’association requérante, une erreur sur la qualification de la nature du domaine d’appartenance (privé ou public) engendrait une illégalité de la délibération prise quant à la mise à disposition des parcelles comportant ces pistes.     Certes l’on sait qu’en vertu de l’article L.342-13 du code du tourisme l’exploitation et la protection du domaine montagnard sont un service public industriel et commercial (SPIC). Et pour sa part, la Cour administrative d’appel de Lyon a  pu juger qu’en vertu de cet article, “l’exploitation des pistes de ski, incluant notamment leur entretien et leur sécurité, constitue un service public industriel et commercial (CAA Lyon, 9 janvier 2014 13LY02160).   Pour autant la qualification d’une activité comme étant de service public n’épuise la question de savoir si le bien sur lequel elle est exercée relève du domaine public ou du domaine privé. En effet, qu’aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. » ;     Toute la question est dès lors de savoir, si en elles-mêmes, les pistes de ski, en elles-mêmes font l’objet d’un aménagement indispensable à leur affectation au service public ?     L’on sait que la question de la nature domaniale des pistes de ski alpin a suscité un débat finalement arbitré par le Conseil d’Etat : la Haute juridiction a pour sa part considéré qu’il fallait appréhender l’activité dans sa globalité (qu’il s’agisse de la partie remontée ou de la piste de descente à proprement parler) comme étant constitutive d’une mission de service public faisant l’objet d’aménagements fonciers spéciaux à leur affectation (Conseil d’État, Section du Contentieux, 28/04/2014, 349420, Publié au recueil Lebon).  Mais cette approche n’en payait pas moins un tribut important au critère de l’aménagement indispensable qui ne pouvait se réduire à la seule présence de remontées mécaniques. Dans l’espèce de 2014 le Conseil d’Etat précisait que l’autorisation d’aménagement délivrée pour aménager les pistes permettait de caractériser un aménagement indispensable à leur affectation au SPIC. Ainsi, l’ensemble de la zone ayant fait l’objet d’une autorisation d’aménagement relève du domaine public. Ainsi pour le Conseil d’Etat c’est l’aménagement des terrains d’assiette des pistes qui emportent au final leur qualification d’élément du domaine public.   Or c’est très exactement en rendant compte de toute la subtilité de cette jurisprudence que le Tribunal administratif de Lyon peut juger que les pistes de ski de fond aménagées n’entrainent pas à elles-seules l’entrée des parcelles qu’elles traversent dans le domaine public de la commune. “Si les parcelles sont parcourues par des itinéraires de ski de fond, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier qu’elles auraient fait l’objet, en tout ou partie, d’aménagements fonciers indispensables à leur affectation au service public de l’exploitation des pistes de ski de fond et que, en particulier, le balisage et le damage de ces pistes, qui affectent uniquement la couche de neige, à l’exclusion du terrain d’assiette, constitueraient de tels aménagements et que, de ce fait, elles appartiendraient au domaine public de le communauté de communes”.   Ici le Tribunal refuse de reconnaitre que l’aménagement des pistes de ski serait la preuve de l’affectation au service public de ces pistes, au motif que le damage-balisage n’affecterait pas les sols mais seulement la neige et en tout cas certainement pas le terrain d’assiette des pistes qui n’ont pas été aménagés aux fins du service public. Et le Tribunal refuse d’infléchir son analyse en se penchant sur d’autres aménagements : « la présence, sur l’une de ces parcelles, d’un chalet d’accueil, avec bar restaurant et hébergement d’une capacité de 50 lits touristiques ainsi que d’un bâtiment à usage de magasin et de salle hors sac, dont rien ne permet de dire qu’ils seraient des aménagements indispensables à la pratique du ski de fond, ne saurait conférer à l’ensemble de cette parcelle le caractère d’une dépendance du domaine public de la communauté de communes ; qu’il n’apparaît pas davantage que les parcelles B 562 et B 590 seraient indissociables des autres éléments immobiliers formant le domaine skiable nordique du col de la Loge, et notamment de la base d’école de ski de fond, située sur un terrain voisin »   Distinction byzantine diront sans doute certains … mais ce sont celles voulues par le Conseil d’Etat en tant que juridiction supérieure. Et de ce point de vue en tant qu’elle portait sur le domaine privé de la commune la délibération attaquée est jugée légale.     2° Les parcs éoliens compatibles avec le développement du tourisme en montagne   Autre intérêt du jugement rapporté, de la domanialité privée des parcelles, le Tribunal administratif en déduit que les conventions privées portant sur la création d’un parc éolien étaient tout à fait envisageable, même si la commune s’était engagée à affecter spécifiquement les terrains au développement touristique.   Le juge lyonnais indique en effet que les parcelles faisant partie du domaine privé, “même si (la commune) s’était engagée à…

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