03.0720123 juillet 2012

La loi…. du vent! Ou vers la validation du décret de classement ICPE des éoliennes ?

Le recours en excès de pouvoir déposé par un opérateur éolien contre le décret n°2011-984 du 23 août 2011 a été appelé, le 2 juillet 2012, devant les 1ère et 6ème sous-section réunies de la section du contentieux du Conseil d’Etat. Monsieur le Rapporteur public Xavier de Lesquen a conclu au rejet de la requête et de source sure nous avons bénéficié d’un compte rendu d’audience. La cause étant étant emblématique pour la filière, il nous semble intéressant de diffuser la teneur de ces conclusions. Après quelques considérations générales relatives à la loi Grenelle II et à l’obligation d’achat par EDF de certaines énergies produites par des opérateurs tiers, Monsieur le Rapporteur public a rappelé l’arrêt du 16 avril 2012 par lequel le Conseil d’Etat a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité sur l’article L. 553-1 du code de l’environnement soumettant les éoliennes terrestres au régime des installations classées. Sur la légalité externe du Décret, Monsieur le rapporteur public a d’abord conclu rapidement au rejet du premier moyen soulevant le défaut de consultation lors de l’édiction du décret attaqué, considérant que les avis prévus par les dispositions éparses du code de l’environnement n’étaient pas obligatoires. En toute hypothèse, selon lui, la consultation a bien été réalisée par les pouvoirs publics, notamment auprès du Conseil supérieur de l’énergie et du Conseil supérieur des la prévention des risques technologiques, de sorte que le moyen manquerait en fait.   Monsieur de Lesquen a en outre estimé que le moyen tiré du défaut de participation du public devait également être écarté. Estimant certes la question « délicate », et les observations des auteurs du recours particulièrement documentées, le Rapporteur public a cependant élaboré un raisonnement visant d’abord à limiter la portée de la décision du Conseil constitutionnel QPC 183-184, laquelle a considéré en octobre 2011 que le second alinéa de l’article L. 511-2 du code de l’environnement, qui ne prévoit pas la publication du projet de décret de nomenclature pour les installations autorisées ou déclarées, ni la mise en oeuvre du principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques en cause, était inconstitutionnel. Monsieur de Lesquen, a tout d’abord  considéré que le décret attaqué avait été pris en application de la nouvelle loi, après intervention du législateur le 17 mai 2011 (lequel avait en quelque sorte devancé la décision du juge constitutionnel). Il a également rappelé qu’en application du considérant n° 10 de la décision QPC précitée, prévoyant le report dans le temps des effets de l’abrogation du texte sauf pour les procédures en cours, le moyen ne pouvait être accueilli ; étant souligné par lui que la procédure engagée par les sociétés requérantes n’était pas « en cours » lors du prononcé de la décision QPC 183-184, le recours ayant été introduit ultérieurement. En tout état de cause, le rapporteur public a estimé que la participation du public était suffisamment établie en l’espèce, le texte ayant fait l’objet d’une publication sur le site du Ministère du 10 au 29 mai 2011 (soit avant l’édiction de la nouvelle loi imposant la participation du public…), et cinq observations ayant été reçues, notamment de la part d’opérateurs privés, ce qui témoignerait selon lui de l’effectivité de la participation du public. Cette dernière considération de fait justifierait au demeurant, selon Monsieur de Lesquen, le rejet des moyens tirés de la contrariété du décret avec la convention d’Aarhus du 25 juin 1998 et la directive communautaire n°2003/4/CE du 28 janvier 2003, lesquelles prévoient également la participation du public pour l’élaboration des décisions ayant un impact sur l’environnement.   Sur la légalité interne du Décret, Monsieur le rapporteur public a, une nouvelle fois, souligné la qualité de l’argumentation développée par le recours, tout en estimant cependant que les moyens n’étaient pas fondés. Monsieur de Lesquen a ainsi, dans un premier temps, considéré que n’était pas fondé le moyen tiré de ce que le Décret méconnaîtrait la norme qu’il est censé appliquer en prévoyant la soumission des installations comprenant au moins un aérogénérateur dont le mât a une hauteur de plus de 50 mètres à un régime d’autorisation, alors même que le législateur avait exigé de ces installations qu’elles en comprennent au moins cinq, ou encore en prévoyant le classement des aérogénérateurs de 50 m de haut, ou ceux inférieurs à 50 m en considération d’une critère de puissance. Monsieur le rapporteur public a à cet égard considéré que l’article L.553-1 du code de l’environnement n’avait pas eu pour objet ni pour effet de réduire le pouvoir réglementaire que le premier Ministre tire notamment de l’article L.511-2 du code de l’environnement, qui dispose que « Les installations visées à l’article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d’Etat ». A l’appui de son argumentation, il a convoqué les débats parlementaires, pour souligner que le législateur n’avait pas clairement souhaité diminuer le pouvoir réglementaire général du premier Ministre sur cette question. De sorte que l’autorité détentrice du pouvoir réglementaire pouvait légalement ajouter ou modifier les conditions fixées par le législateur pour soumettre un équipement éolien au régime des installations classées pour l’environnement.   On aurait apprécié pour notre part un peu plus d’imagination pour tenter de sauver le décret d’une annulation qui nous semble encore s’imposer sur ce point précis malgré les explications de M. le rapporteur public. Car il est permis de n’être pas pleinement convaincu par l’argument. Si l’autorité réglementaire détient en vertu de l’article L. 511-2 un pouvoir général pour définir les modalités de classement des installations éoliennes, on voit mal pourquoi le législateur a pris la peine d’intervenir pour spécifier les installations devant être classées, et déterminer ce qui paraît bien être des conditions du classement … en particulier l’exigence de 5 machines et de plus de 50 mètres pour que s’applique pas seulement un classement ICPE mais plus précisément encore le régime de l’autorisation . Autrement dit, la loi indique explicitement que les installations éoliennes ne peuvent relever du régime de l’autorisation de l’article L.511-2 du code de l’environnement que pour autant qu’elles regroupent…

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02.05201213 mai 2012

Toujours un temps d’avance …

Voici un nouvel arrêt (CAA Lyon, 24 avril 2012  n° 10LY02293) très intéressant quant à la compréhension que se fait le juge administratif de la cohabitation des radars météorologiques et des éoliennes. D’abord, on constatera qu’il est intervenu sans aucune expertise judiciaire et avant la récusation  par le Tribunal  administratif d’Amiens du même expertqui s’était prononcé sur le sujet pour la Cour administrative de Douai. Et on regrettera que la juridiction lyonnaise  se soit crue armée pour trancher elle-même le débat engagé par un opérateur sur la zone d’impact Doppler maximale. Mais surtout cet arrêt demeure sans doute le seul à cette date à se prononcer aussi nettement sur la question des enjeux  de sécurité civile d’une éventuelle perturbation de la veille météorologiques en partant des données concrêtes du territoire. Or à notre sens cette question doit être impérativement posée et ne recevra pas partout la même réponse – même si on a le sentiment que l’argument a ici été un peu gâché. Tout sera affaire d’espèce … Abbeville ou Avesne-sur-helpes ne recoupent certrainement pas les enjeux ici retenus par le juge. On sait ainsi que Météo-France a pu justifier ses avis défavorables dans des procédures de permis de construire éoliens, sollicitées très au nord de la France,  au nom des phénomènes  pluvieux de type cévenols… Dans la même veine Météo-France peut soutenir que les éoliennes l’empêchent de prévenir les populations des tornades … Mais leur alerte est-elle réellement opérationnelle ? Météo-France nous dit encore être empêché de suivre les nuages toxiques … Mais les éoliennes ne s’arrêtent-elles pas ? Il n’est pas question d’opposer la vocation des éoliennes à prévenir les maux que Météo-France se contente au mieux de prédire (quand l’alerte est possible mais si météo-France a pour slogan le temps d’avance !) mais d’exiger que dans ce débat que la sécurité civile ne soit plus convoquée par Météo-France pour protéger pour lui-même le réseau radars … Gageons que si le juge administratif semble hésitant, bien que saisi par des opérateurs requérants qui ressemble un peu à une armée mexicaine il contribue progressivement à s’approcher de ce qu’exigera ici l’Etat de droit : la censure de la motivation alibi.

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27.04201228 avril 2012

Eoliennes : mitage vous avez dit mitage ?

Voici un jugement TA Lille – 120412 – 0901813 qui explicite très nettement l’idée que les éoliennes, en tant que constructions soumises à permis de construire, mitent le paysage. C’est là une thèse qui peut se comprendre mais dont nous ne partageons pas les présupposés et qui mérite d’être débattue en doctrine. Certes l’éolienne est incontestablement tenue pour une construction en jurisprudence administrative, comme le démontre la lecture que font les juridictions des lois montagne et littoral (cf. CE, 16 juin 2010, Leloustre, aff. 311840 – Dominique GUIHAL, RJEP, n° 682, janvier 2011, commentaire n° 4 ; Jean-Luc PISSALOUX, revue Lamy des collectivités territoriales n° 63, 12/2010 ; Charles- André DUBREIL, DA, n° 11, novembre 2010, commentaire n° 151 ; Jean-Luc MAILLOT, La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales n° 44, novembre 2010 ; I. MICHALLET, AJDA 2010, p. 1892. Cf également CAA Nantes, 28 janvier 2011, n° 08NT01037, note L. Bordereaux, Environnement n° 5, p. 27 – B. Baut-Ferrarese, « L’opposabilité de la loi littorale à l’implantation d’éoliennes », la Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 13/2011, 2120). L’on reste pour notre part extrêmement réservé sur l’idée d’un mitage éolien du paysage. Car une éolienne n’est pas un lieu de vie ni d’ailleurs d’activité, contrairement aux habitations et autres installations commerciales, industrielles ou artisanales. Intellectuellement du moins peut-on adopter ce point de vue critique sur l’arrêt pour reprocher aux conseillers d’Etat d’entretenir la fausse idée d’un mitage éolien d’un paysage participant du mythe de la nature vierge ! Sur cette question on incite les juristes à accepter de se plonger dans la sociologie du droit et en particulier la fameuse introduction de l’Eco-pouvoir de Pierre Lascoume ou les conceptions absolues de la nature objet ou sujet explicitées par François Ost dans sa Nature hors la loi. Reste que le droit positif jurisprudentiel est ce qu’il est. Pour les membres du Palais Royal, l’éolienne est une “construction” ayant un effet mitant. Le Tribunal administratif de Lille avec l’espèce rapportée suit cette option de la Haute juridiction. Il faut néanmoins prendre toute la mesure du résultat auquel conduit cette lecture de l’article R.111-21 du code de l’urbanisme : ici on accorde au final une protection au paysage pauvre (d’ailleurs le Tribunal lui-même relève lui que les machines “s’incrivent dans un paysage d’openfield très ouvert, mais dépourvu de caractère particulier) contre “l’isolement” des éoliennes, ce qui contredit la démarche classique du Conseil d’Etat qui consiste aussi à caractériser la typicité du paysage avant de censurer les atteintes qui y sont portées (CE, 28 novembre 2007, « SA Jeumont », N° 279076). Et les juridictions du fond nous avaient habitué à respecter cette méthodologie du Cosneil d’Etat (cf. D. Deharbe, “Les représentations imagées du paysage devant le juge administratif  – l’exemple du contentieux éolien “, in Images et environnement, Colloque Toulouse, LGDJ, 2012).  Et certains pourront même considérer que le raisonnement du Tribunal parvient à ce résultat un peu bobo … l’on protège juridiquement le regard que l’on porte sur nos champs tout en acceptant au demeurant une surexploitation des sols et une expositions quantitative et qualitative de la ressource en eau. Ainsi l’éolienne aurait pour défaut d’être visible en territoire ouvert … la palisse aurait aussi ajouté qu’en paysage pauvre cela est parfaitement acceptable surtout si l’on retient une lecture intégrée de l’article R. 111-21 qui prend en compte la contribution des éoliennes à la politique climatique devenue un des objectifs du code de l’urbanisme (cf. art. L 1110).  Le Tribunal ne l’a pas compris ainsi, s’arrêtéant in fine à l’idée que l’éolienne a un effet de mitage quelle que soit lla qualité du paysage. Mais rien n’empêche de soutenir le contraire devant les autres juridictions du fond pour essayer d’inverser cette tendance …  

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19.04201219 avril 2012

Solaire sur toiture: des précisions jurisprudentielle et réglementaire sur les qualifications respectives du bâtiment et de l’installation

[dropcap]I[/dropcap]l est ici un bel exemple de la succession d’une jurisprudence et d’un décret qui, intervenus à quelques jours d’écart, se confortent.       Un jugement du Tribunal administratif de Limoges du 16 février 2012, n°1001530, est venu préciser les incidences en droit de l’urbanisme de la pose d’une toiture photovoltaïque sur un bâtiment. Le requérant demandait l’annulation d’un arrêté d’opposition à déclaration préalable pour la construction d’un abri d’étang avec pose de panneaux photovoltaïques en toiture situé dans une zone naturelle d’une carte communale. Il faisait notamment valoir que l’abri avec la toiture photovoltaïque était « nécessaires à l’exploitation agricole » au sens de l’article R. 124-3 du code de l’urbanisme, en raison de l’alimentation en électricité du système d’irrigation d’un verger,  et « nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles ». Le Tribunal n’a pas suivi ce raisonnement et a confirmé l’arrêté d’opposition à la construction de l’abri en considérant, notamment, que la pose d’une toiture photovoltaïque n’est pas de nature à permettre de regarder la construction elle-même comme nécessaire à l’exploitation agricole ou à la mise en valeur des ressources naturelles : « Considérant, en troisième lieu que la seule circonstance que l’abri projeté par M. X comporte des panneaux photovoltaïques susceptibles d’alimenter un système d’irrigation pour des arbres fruitiers n’est pas de nature à permettre de regarder la construction elle-même comme nécessaire à l’exploitation agricole ou à la mise en valeur des ressources naturelles au sens de l’article R. 124-3 précité du code de l’urbanisme ni, en tout état de cause, des dispositions de l’article L. 111-1-2 de ce code ; »   Autrement dit, l’installation de panneaux photovoltaïques en toiture est vue comme “accessoire” et n’a donc pas d’incidence sur la destination du bâtiment qui la supporte : elle ne renforce ni n’exclut la destination –bien souvent agricole- du bâtiment.   Quelques jours après la lecture du jugement, le décret n°2012-274 du 28 février 2012 (qui avait d’ailleurs été annoncé par un représentant du Préfet à l’audience) introduisait dans le code de l’urbanisme une nouvelle disposition excluant les toitures photovoltaïques de la qualification d’ouvrage de production d’électricité : L’article 3 du décret introduit la disposition suivante: « Les installations de production d’électricité à partir d’énergie renouvelable accessoires à une construction ne sont pas des ouvrages de production d’électricité au sens du b de l’article L. 422-2. » (Nouvel article R. 422-2-1 du code de l’urbanisme). La nouvelle disposition emporte une conséquence procédurale importante: bien qu’un bâtiment supporte une toiture photovoltaïque, il n’est pas considéré en tant que tel comme une “installation de production d’électricité”, et le Préfet ne sera donc pas compétent comme il l’est, par principe (Art.L 422-1 CU), en matière d’autorisation de construire de telles installations.   En définitive, si la toiture photovoltaïque est considérée comme une installation individualisable car « accessoire » au bâtiment qui la supporte (lequel conserve sa destination propre) elle ne constitue pas pour autant un ouvrage de production d’électricité autonome au sens du Code de l’urbanisme, et suivre le régime de compétence de droit commun.   Anais De Bouteiller Avocat au Barreau de Lille Green Law Avocat

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13.04201229 août 2024

IMPORTANT – Eoliennes / Expertise Radar Météo: l’expert récusé en raison du doute quant à son impartialité!

Il est des décisions courageuses…et le jugement rendu par le Tribunal administratif d’Amiens le 10 avril 2012  en est assurément une!    TA-Amiens-10.04.12-jugement-récusation-expert Les faits: Un Préfet a refusé des permis de construire éoliens en se fondant sur un risque prétendu pour la sécurité publique (article R 111-2 Code de l’urbanisme), tiré d’une “perturbation” par les éoliennes du radar météorologique à proximité. A l’occasion du recours en annulation contre ces refus de permis devant le Tribunal administratif, l’opérateur éolien a sollicité une expertise judiciaire. L’expert désigné fut le même que celui à l’origine du rapport d’expertise présenté devant la Cour administrative d’appel de Douai, et qui a conduit à cette décision dorénavant brandie par l’Etat (et bien connue des opérateurs éoliens), confirmant les refus de PC fondés sur l’impact des éoliennes à l’égard des radars météo (CAA Douai, 30 juin 2011, “Nuevas Energias de Occidente Galia”, n°09DA01149). La procédure D’emblée, le TA d’Amiens a fait preuve de courage en faisant droit à la demande d’expertise, dont l’étendue dépasse celle diligentée devant la Cour administrative d’appel de Douai. En effet, non seulement l’expert devait “analyser la validité, d’un point de vue scientifique, du modèle utilisé par l’Agence nationale des fréquences, sur lequel se fonde Météo France, pour déterminer les risques de perturbation d’un radar, notamment météorologique, par référence en particulier à la SER, et la pertinence des zones d’exclusions et de toutes les sujétions  qui en découlent ainsi que de préciser les conséquences de l’atteinte au mode Doppler sur le fonctionnement global d’un radar“; Mais surtout, il lui a été demandé de “décrire les missions de sécurité civile opérationnelles assurées par le radar Météo France d’Avesnes ainsi que les risques naturels et technologiques effectivement identifiés ou suivis par ce radar dans le cadre de ses mission de sécurité civile ; – De déterminer si et dans quelles mesures les éoliennes du projet de la SOCIETE X seraient susceptibles de perturber le radar météorologique d’Avesnes en précisant  la SER et la zone de perturbation de mesures Doppler attendues ; – De caractériser les enjeux localement pertinents pour la sécurité des biens et des personnes d’une éventuelle perte de détection du radar d’Avesnes engendrée par le fonctionnement  des éoliennes en projet ;” L’impartialité de l’expert mise en doute compte tenu des propos anti éoliens tenus Néanmoins, il s’est avéré en cours d’expertise que l’impartialité de l’expert désigné à la fois par la Cour et par le Tribunal pouvait être sérieusement mise en doute. L’expert tient en effet des propos hostiles aux opérateurs éoliens et à la production d’électricité à partir de l’énergie éolienne en général, et ce, de façon nommément revendiquée sur le page internet librement accessible de la Ville de Sèvres “vert de rage”, laissant clairement transparaître ses opinions personnelles. Dès qu’il a eu connaissance des propos de l’expert, l’opérateur n’a pu alors que solliciter sa récusation en usant de l’article R621-6 du Code de justice administrative. Rappelons que la récusation peut être demandée “s’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité” (article L721-1 du Code de justice administrative), ce qui est indubitablement le cas s’agissant d’une expertise conditionnant plusieurs milliers de mégawatts de développement éolien selon les chiffres du SER. Alors que tout s’opposait à ce que l’opérateur ait gain de cause (l’Etat demandant le rejet de la requête, l’expert s’y opposant également et le rapporteur public ayant proposé au Tribunal de rejeter la requête en récusation) le Tribunal administratif vient courageusement de récuser l’expert M. XXXXXX, en considérant que le “commentaire litigieux du 30 décembre 2009 doit être regardé, compte tenu des termes dans lesquels il est rédigé, comme une raison sérieuse de mettre en doute l’impartialité objective de M. XXXXXX pour la réalisation de l’expertise diligentée“. En conséquence de quoi, les opérations d’expertises, irrégulières, sont annulées. Gageons, comme l’a fait le Rapporteur Public M. Larue au sujet de l’arrêt de la CAA de Douai précité (M. Xavier Larue, Conseiller à la cour administrative d’appel de Douai, commentant l’arrêt : AJDA 2011 p. 1497, « L’impact des éoliennes sur le fonctionnement des radars météorologiques »), que la portée du jugement du Tribunal administratif excèdera le seul cas d’espèce, et conditionnera l’avenir du développement éolien terrestre!  David DEHARBE Avocat associé

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