À l’expiration d’une concession, les biens acquis par le concessionnaire en exécution du contrat et pour les besoins de celui-ci font retour à la personne publique, et ce quel que soit leur statut domanial (CE, 28 juin 1889, Compagnie des chemins de fer de l’Est, rec. 783 ).

Le Conseil d’État a d’ailleurs précisé la définition et le régime des biens de retour (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788 ) : dans le cadre d’une délégation de service public mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l’acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, dans le silence de la convention, ces biens appartiennent à la personne publique, et ce dès leur réalisation ou leur acquisition.

Le 28 juin 1999, la commune de Boulogne-sur-Mer a conclu avec la société Numa, filiale du groupe Partouche, un contrat de délégation de service public portant sur l’exploitation du casino de Boulogne-sur-Mer.

Le 19 décembre 2008 a été accordée à la société par actions simplifiée Partouche immobilier une convention d’occupation temporaire du domaine public.

Cette convention a été conclue avec la Chambre de commerce et d’industrie de Boulogne-sur-Mer-Côte d’Opale, alors concessionnaire du domaine public maritime de la Région Nord-Pas-de-Calais : elle a autorisé la société par actions simplifiée Partouche immobilier, société appartenant au même groupe que la société Numa, à occuper des parcelles d’une surface totale de 3082 m², situées place de la République, pour y réaliser un nouvel équipement de loisirs comprenant un casino, un restaurant et une salle d’animation, jusqu’au 25 octobre 2035, avec effet rétroactif au 15 janvier 2007.

En 2013, la propriété de ces parcelles a été cédée par la Région Nord-Pas-de-Calais à la commune de Boulogne-sur-Mer.

Cette commune s’est donc substituée aux droits et obligations de la Chambre de commerce et d’industrie dans l’exécution de la convention du 19 décembre 2008.

À la suite de la prolongation de la délégation de service public conclue avec la société Numa par avenant, cette délégation arrivait à échéance le 29 juin 2019 : la commune de Boulogne-sur-Mer a donc lancé une procédure visant à la renouveler, et la société Numa a présenté une offre.

Le 28 juin 2018, le conseil municipal de Boulogne-sur-Mer a pris une délibération portant résiliation de cette convention : la commune a donc rejeté l’offre présentée par la société Numa, a déclaré infructueuse la procédure de mise en concurrence, a autorisé le maire à résilier de manière anticipée avec effet au 29 juin 2019 la convention d’occupation du domaine public liant la commune à la société Partouche, et a relancé une nouvelle procédure.

Le 24 juillet 2018, le maire de cette commune a, par courrier, informé la société Partouche de la résiliation de cette convention à effet au 29 juin 2019.

Le 28 août 2018, la société Partouche a, par courrier, demandé au maire de retirer cette délibération du 28 juin 2018 ainsi que la décision du 24 juillet 2018.

Le 18 octobre 2018, le maire a rejeté cette demande.

Le 20 décembre 2018, la société Partouche a présenté une réclamation indemnitaire préalable : cette réclamation est restée sans réponse.

Le 21 décembre 2018, la société a saisi le Tribunal administratif de Lille afin d’obtenir l’annulation de la délibération du 28 juin 2018, de la décision du 24 juillet 2018 et de la décision de rejet du 18 octobre 2018, ainsi que la reprise des relations contractuelles. Elle a aussi demandé au Tribunal de condamner la commune à lui verser la somme de 595 577 euros par an, de la date de résiliation à la date de reprise des relations contractuelles.

À titre subsidiaire, la société a demandé au Tribunal de condamner la commune à lui verser la somme de 12 636 775 euros, au titre de son préjudice résultant de la résiliation de la convention d’occupation du domaine public ou, a minima, la somme de 9 123 441,35 euros, au titre de son préjudice économique résultant de cette résiliation.

Le 19 avril 2019, par une seconde requête, la société Partouche a demandé au même Tribunal de condamner la commune de Boulogne-sur-Mer à lui verser la somme de 12 446 775,40 euros, également au titre de son préjudice économique ou, a minima, la somme de 9 123 441,35 euros, au titre de son préjudice résultant de cette résiliation.

Le 6 juillet 2021, le Tribunal a rejeté comme tardives les conclusions de la société Partouche tendant à la contestation de la mesure de résiliation de la convention d’occupation temporaire du domaine public et à la reprise des relations contractuelles.

Cela étant, il a condamné la commune de Boulogne-sur-Mer a verser à la société Partouche la somme de 1 983 171 euros correspondant à la valeur non amortie de ses investissements à la date de la résiliation de la convention d’occupation du domaine public du 19 décembre 2008.

Le 7 septembre 2021, la société Partouche a interjeté appel devant la Cour administrative d’appel de Douai, afin d’obtenir la réformation de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à l’intégralité de ses conclusions indemnitaires. Les demandes indemnitaires étaient les suivantes :

D’abord, la société Partouche a demandé à la Cour de condamner la commune de Boulogne-sur-Mer à lui verser la somme de 2 916 775,35 euros au titre de l’indemnisation de la valeur non amortie des ouvrages. Ensuite, elle a demandé la condamnation de la commune à lui verser la somme de 9 727 757 euros au titre de l’indemnisation de son manque à gagner. Enfin, elle a demandé la mise à la charge de la commune de la somme de 12 816 euros au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Aussi et surtout, la société Partouche soutenait que le moyen soulevé en défense tiré de la requalification du casino en bien de retour était irrecevable, dans la mesure où il ne venait au soutien d’aucune demande. En tout état de cause, il n’était pas fondé.

La commune de Boulogne-sur-Mer a également interjeté appel devant la même Cour, afin d’obtenir l’annulation du jugement en tant qu’il a partiellement fait droit à la demande indemnitaire de la société Partouche, et le rejet de l’ensemble des conclusions présentées par la société à ce titre.

D’après la commune, le nouveau casino a été réalisé dans le cadre d’une délégation de service public, de telle sorte que celui-ci constituait un bien de retour.

En conséquence, seul le délégataire, et non la société Partouche, pouvait prétendre à l’indemnisation de la valeur nette comptable de l’équipement.

Le casino est-il un bien de retour ?

La Cour administrative d’appel de Douai a répondu à cette question par l’affirmative, empêchant ainsi le délégataire de s’opposer au retour des biens à la collectivité délégante en fin de contrat, et ce malgré un montage contractuel qui a séparé l’exploitation du service et la construction des biens nécessaires à son exploitation par un tiers. Pour le juge administratif, ces contrats formaient un ensemble indissociable (décision commentée : CAA Douai, 2 avril 2025, n° 21DA02161).

D’une part, l’article L. 3132-4 du Code de la commande publique dispose que :