Droits fondamentaux : liberté de culte et troubles à l’ordre public
Par Frank ZERDOUMI, juriste (Green Law Avocats)
Au sein de l’article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la liberté de religion fait l’objet d’une protection spécifique :
« Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites
[…]
La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
Le 16 octobre 2025, l’Association pour défendre la mémoire du maréchal Pétain a été autorisée par courrier par l’Archevêque-évêque de Reims, Administrateur apostolique de Verdun, à célébrer une messe pour le repos de l’âme du maréchal Pétain et des victimes de toutes les guerres le samedi 15 novembre 2025 à l’église Saint-Jean-Baptiste de Verdun.
Le 9 novembre 2025, le maire de Verdun a décidé de s’opposer à cette messe et l’a fait savoir par courriel au Président de l’Association, en raison de risques graves de troubles à l’ordre public.
Dans ce courriel, le maire a indiqué qu’il s’opposait « formellement, au nom des principes et des valeurs de la République, qu’une messe soit célébrée en hommage à Pétain dans une église qui appartient à la ville de Verdun ».
Le 10 novembre 2025, il a donc, par arrêté, interdit une messe en l’église Saint-Jean-Baptiste à Verdun le samedi 15 novembre 2025 à 10h45.
Le 12 novembre 2025, l’Association pour défendre la mémoire du maréchal Pétain a saisi le juge des référés du Tribunal administratif de Nancy d’un référé suspension, afin d’obtenir la suspension de l’exécution de la décision du 9 novembre 2025, confirmée par l’arrêté municipal du 10 novembre 2025, ainsi que la suspension de l’exécution de cet arrêté.
D’après l’Association requérante, la condition d’urgence était remplie, dans la mesure où la célébration religieuse devait avoir lieu le samedi 15 novembre 2025 et que la décision a été prise la veille d’un jour férié, et il existait un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées.
De plus, le maire de Verdun n’était pas compétent pour interdire la tenue d’une messe dont la célébration a été autorisée par l’évêque de Metz, chargé d’administrer le diocèse de Verdun : conformément au principe de séparation des églises et de l’État, le maire ne pouvait pas intervenir pour quelques motifs que ce soient à l’intérieur de l’église, affectée au culte.
Le maire de Verdun peut-il interdire une messe d’hommage à Philippe Pétain ?
Le juge des référés du tribunal administratif de Nancy a répondu à cette question par la négative : dans la mesure où aucun risque de troubles à l’ordre public n’est avéré, le maire ne peut pas interdire une messe d’hommage à Philippe Pétain sans porter atteinte à la liberté de culte (décision commentée : TA Nancy (ord.), 14 novembre 2025, n° 2503618 ).
L’article L. 521-2 du Code de justice administrative dispose que :
« Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »
Dans un premier temps, le juge des référés a rappelé que la liberté de culte est une liberté fondamentale :
« La liberté du culte présente le caractère d’une liberté fondamentale. Telle qu’elle est régie par la loi, cette liberté ne se limite pas au droit de tout individu d’exprimer les convictions religieuses de son choix dans le respect de l’ordre public. Elle comporte également, parmi ses composantes essentielles, le droit de participer collectivement, sous la même réserve, à des cérémonies, en particulier dans les lieux de culte. Les atteintes portées, pour des exigences d’ordre public, à l’exercice de la liberté du culte doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées » (décision commentée : TA Nancy (ord.), 14 novembre 2025, n° 2503618, point 10 ).
Dans un second temps, il a mis cette liberté fondamentale en perspective avec le risque de troubles à l’ordre public et les circonstances de l’espèce :
« Il résulte de l’instruction que la messe organisée par l’ADMP, quelques jours après les cérémonies officielles du 11 novembre, l’est « en hommage au maréchal Pétain et à ses soldats » et doit avoir lieu à l’église Saint-Jean-Baptiste de Verdun, « église martyre pendant la Grande Guerre, en partie détruite par les bombardements et dont les vitraux rendent hommage aux soldats morts pour la France », selon les termes de l’invitation diffusée par l’association. Il ne résulte ainsi pas de l’instruction et notamment des termes de cette invitation, que la cérémonie serait, en raison même de son contenu, de nature à susciter des troubles à l’ordre public. L’association fait à cet égard valoir, sans être utilement contestée, que de telles messes ont été organisées depuis sa création en 1951 sans que puissent être caractérisés des troubles à l’ordre public. Si le maire de la commune de Verdun a relevé, au soutien de son interdiction, un « contexte national où l’antisémitisme connaît une augmentation sans précédent », il n’apporte aucun élément de nature à caractériser une recrudescence particulière des actes antisémites dans sa commune ou ses environs. Enfin, les éléments produits en défense par la commune, au surplus postérieurs à l’édiction des mesures litigieuses, si elles caractérisent des réactions de protestation quant à la tenue de cette cérémonie, notamment de la part du consistoire régional de Lorraine, ne justifient toutefois pas de l’existence d’un risque de troubles à l’ordre public. Enfin, si un risque de désordre ne peut être complètement exclu, il ne résulte pas de l’instruction que le maire de Verdun ne pourrait y faire face par de simples mesures de sécurité » (décision commentée : TA Nancy (ord.), 14 novembre 2025, n° 2503618, point 12 ).
À la lecture de cette ordonnance, on ne peut s’empêcher de penser aux décisions Benjamin (CE, 19 mai 1933, rec. 541 ) et, plus récemment, Dieudonné (CE (ord.) 9 janvier 2014, n° 374508 ).
Cela étant, au lieu de mettre en exergue le risque de troubles à l’ordre public, peut-être eut-il été opportun, pour la commune, de faire appel au respect de la dignité humaine, quatrième élément de ce même ordre public depuis la célèbre décision Commune de Morsang-sur-Orge (CE, Assemblée, 27 octobre 1995, rec. 372 ).
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