03.0820203 août 2020

Ae et cas par cas : clarifications

Par Maître Lucas DERMENGHEM, Green Law Avocats Nous l’annoncions le décret n° 2020-844 du 3 juillet 2020 relatif à l’autorité environnementale et à l’autorité chargée de l’examen au cas par cas a été publié au Journal Officiel du 4 juillet dernier. Il convient d’en faire une analyse approfondie. I/ Contexte Ce texte était particulièrement attendu depuis qu’un vide juridique avait été crée à la suite de l’annulation partielle, par le Conseil d’Etat, de certaines dispositions du décret n°2016-519 du 28 avril 2016 et du décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 qui avaient pour effet de désigner le préfet de région en tant qu’autorité environnementale chargée d’émettre un avis sur les évaluations environnementales des projets. Faisant application de la célèbre jurisprudence « Seaport » de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) rendue à propos de l’autonomie de l’autorité environnementale, le Conseil d’Etat avait annulé ces dispositions sur la base du raisonnement suivant : « 7. Considérant, que ce même 1° de l’article 1er du décret attaqué a cependant maintenu, au nouveau IV du même article R. 122-6 du code de l’environnement, la désignation du préfet de région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d’ouvrage ou d’aménagement doit être réalisé, en qualité d’autorité compétente de l’Etat en matière d’environnement, pour tous les projets autres que ceux pour lesquels une autre autorité est désignée par les I, II et III du même article ; que pour autant, ni le décret attaqué, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n’a prévu de dispositif propre à garantir que, dans les cas où le préfet de région est compétent pour autoriser le projet, en particulier lorsqu’il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région en vertu de l’article 7 du décret précité du 29 avril 2004, ou dans les cas où il est en charge de l’élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, la compétence consultative en matière environnementale soit exercée par une entité interne disposant d’une autonomie réelle à son égard, conformément aux exigences rappelées au point 5 ; que, ce faisant, les dispositions du 1° de l’article 1er du décret attaqué ont méconnu les exigences découlant du paragraphe 1 de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 ; qu’elles doivent donc être annulées en tant que l’article R. 122-6 du code de l’environnement qu’elles modifient conserve au préfet de région la compétence pour procéder à l’évaluation environnementale de certains projets ; » (CE, 6 décembre 2017, n°400559) « 7. Considérant qu’en maintenant ou en prévoyant la désignation du préfet de région en qualité d’autorité environnementale pour certains projets ou groupes de projets sans qu’aucune disposition du décret attaqué, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne prévoit de dispositif propre à garantir que, dans les cas où le préfet de région est également compétent pour autoriser le projet concerné ou un ou plusieurs des projets faisant l’objet d’une procédure d’autorisation concomitante, en particulier lorsqu’il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région en vertu de l’article 7 du décret précité du 29 avril 2004, ou dans les cas où il est en charge de l’élaboration ou de la conduite du projet ou d’un ou plusieurs de ces projets au niveau local, la compétence consultative en matière environnementale soit exercée par une entité disposant d’une autonomie réelle à son égard, les dispositions des 11° et 27° de l’article 1er du décret attaqué ont méconnu les exigences découlant du paragraphe 1 de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 rappelées au point 4 ; » (CE, 28 décembre 2017, n°407601). L’article 31 de la loi n°2019-1147 et le décret commenté ont pour objectif de combler le vide juridique crée par ces décisions. La présente note n’a pas vocation à commenter l’ensemble des apports du décret mais tendra uniquement à se focaliser sur les modifications impactant la désignation de l’autorité environnementale et de l’autorité en charge du cas par cas, ainsi que sur le dispositif visant à prévenir les conflits d’intérêts. II/ L’éviction actée du préfet de région en tant qu’autorité environnementale Désormais, avec l’entrée en vigueur de ce nouveau décret, seules trois autorités, et non plus quatre, peuvent être désignées comme « autorité environnementale » ayant pour mission de donner un avis sur les projets soumis à évaluation environnementale. L’article R122-6 du code de l’environnement est ainsi modifié en conséquence et prévoit une désignation de l’autorité environnementale compétente en fonction des autorités chargées d’élaborer et d’autoriser le projet : 1) Le ministre chargé de l’environnement occupera la fonction d’autorité environnementale pour les projets, autres que ceux mentionnés au 2° de l’article R122-6, qui donnent lieu à un décret pris sur le rapport d’un autre ministre, à une décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution d’un autre ministre, ou qui sont élaborés par les services placés sous l’autorité d’un autre ministre. Le ministre de l’environnement peut déléguer la fonction d’autorité environnementale à la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGDD). 2) La formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGDD) sera l’autorité environnementale pour : Les projets qui donnent lieu à une décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution du ministre chargé de l’environnement ou à un décret pris sur son rapport ; les projets qui sont élaborés par les services placés sous l’autorité du ministre chargé de l’environnement ou par des services interministériels agissant dans les domaines relevant des attributions de ce ministre ; les projets qui sont élaborés sous maîtrise d’ouvrage d’établissements publics relevant de la tutelle du ministre chargé de l’environnement, ou agissant pour le compte de celui-ci ; l’ensemble des projets de travaux, d’aménagement ou d’ouvrages de la société SNCF Réseau et de sa filiale mentionnée au 5° de l’article L. 2111-9 du code des transports.  3) La mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) du Conseil général de l’environnement et du développement durable de la région sur le territoire de laquelle le projet doit être réalisé effectuera…

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06.0720206 juillet 2020

Ae : le décret enfin publié !

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Un décret n° 2020-844 du 3 juillet 2020 relatif à l’autorité environnementale et à l’autorité chargée de l’examen au cas par cas a été publié au JORF du n°0164 du 4 juillet 2020 (texte n° 14) et est entré à vigueur à cette date. Ce texte, des plus attendus, prévoit une réforme de l’autorité environnementale et de l’autorité chargée de mener l’examen au cas par cas pour les projets relevant du champ de l’évaluation environnementale. En application du V bis de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’article 31 de la loi n° 2009-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, il distingue autorité chargée de l’examen au cas par cas et autorité environnementale. En application de ce même article, il prévoit un dispositif de prévention des conflits d’intérêts pour ces autorités. Il maintient la compétence du préfet de région pour mener, dans la plupart des cas, l’examen au cas par cas des projets locaux et confie à la mission régionale d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (MRAE) la compétence d’autorité environnementale pour ces mêmes projets. Gageons que ce texte va susciter controverses et contentieux mais qu’il a au moins le mérite d’être enfin publié le lendemain de la mission du Gouvernement… tout un symbole.

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29.06202029 juin 2020

Protestations électorales : feu vert !

Par Maître David DEHARBE (Green Law avocats) Les préoccupations environnementales ont marqué les élection municipales de 2020 : les coalitions menées par Europe Écologie les Verts étant élues dans les grandes villes comme Lyon, Bordeaux, Strasbourg, échouant de peu à Lille mais gagnant également des villes non négligeables comme Poitiers, Besançon ou Annecy. Notons également qu’à Marseille le suspens dure encore un peu : si la liste conduite par l’écologiste Michèle Rubirola est arrivée en tête, elle n’a qu’une majorité relative en nombre de sièges de conseillers municipaux et le Printemps marseillais doit encore obtenir le soutien de l’ancienne socialiste Samia Ghali. Reste que ce verdissement des majorités municipales dans les villes ne doit pas faire perdre de vue l’autre donnée fondamentale et inquiétante de ce scrutin municipal : le taux de participation officielle au second tour des élections municipales s’établit à 41,6 % après un premier tour avec 44,66 de participation ce qui est un record historique ! Et pour cause pendant toute l’histoire de la Vème République le taux de participation au 2ème tour des élections municipales a toujours été contenu entre 79,68 % (1983) et 62,13 % (2014)… Validant le report du second tour des municipales et les mesures prises à cet effet par ordonnances, le Conseil constitutionnel a pu juger  (CC, 17 juin 2020, n° 2020-849QPC) que ce choix de convoquer le corps électoral avant la fin du mois de juin ne favorisait pas en lui-même l’abstention, tout en précisant prudemment qu’il appartiendrait « au juge de l’élection [autrement aux tribunaux administratifs et in fine au Conseil d’Etat] d’apprécier si le niveau de l’abstention a pu ou non altérer, dans les circonstances de l’espèce, la sincérité du scrutin ». Le droit ne s’use en tout cas que si on ne s’en sert pas ! Si l’abstention entame le droit de vote et la démocratie représentative, il n’appartient qu’à ceux jugeant mal élus leurs nouveaux conseillers d’en débattre devant le juge. A ce titre, rappelons que le contentieux des élections municipales obéit à des règles spécifiques notamment pour ce qui concerne l’intérêt à agir des requérants et les délais de recours (I°) et se caractérise également par des pouvoirs importants attribués au juge (II°). I/ Règles spécifiques du contentieux des élections municipales     La compétence en premier ressort des tribunaux administratifs pour connaître de la contestation des élections municipales Comme le prévoit l’article L249 du Code électoral, c’est le tribunal administratif du lieu de l’élection qui statue en premier ressort sur la contestation des opérations électorales de la commune. Le Conseil d’Etat est quant à lui compétent pour statuer sur les recours dirigés contre la décision du tribunal administratif, ouverts au préfet ou aux parties intéressées.     L’intérêt à agir pour contester les élections municipales L’article L248 du Code électoral dispose que : « Tout électeur ou tout éligible a le droit d’arguer la nullité des opérations électorales de la commune devant le tribunal Administratif/ Le préfet, s’il estime que les conditions et les formes légalement prescrites n’ont pas été remplies, peut également déférer les opérations électorales au tribunal administratif ».  Dès lors, présentent un intérêt à agir pour contester l’élection des conseillers municipaux :     Les électeurs de la commune qui ne sont pas radiés des listes électorales au jour où ils déposent leurs réclamations (Cf. CE, 31 juillet 1996, Elections municipales de Milly-sur-Thérain, n° 172743) ;     Tout candidat à l’élection, y compris les candidats proclamés élus à leur propre élection (CE, 14 mai 1969, Elections municipales partielles de la Rivière, Lebon p. 252) ;     Le Préfet, lequel doit se fonder exclusivement sur les inobservations des conditions et des formes légalement prescrites pour l’élection (Cf. CE, 21 juin 1985, Elections d’Ambarès, Lebon p. 558). Seules des personnes physiques sont fondées à former des protestations électorales ; les recours formés par des personnes morales ne sont pas recevables. Sont ainsi exclus de la possibilité de former un recours :     Les partis politiques (Cf. CE, 17 octobre 1986, Elections cantonales de Sevran, n° 70266) ;     Les syndicats de salariés (Cf. CE, 12 mai 1978, Elections municipales de Notre Dame de Gravenchon, n° 08601) ;     Les associations (Cf. CE, 29 juillet 1998, Elections régionales d’Aquitaine, n° 195094). Par ailleurs, on soulignera que le ministère d’avocat n’est pas obligatoire en matière de contentieux des élections municipales tant devant les tribunaux administratifs que devant le Conseil d’Etat (Cf. Art. L97 du code électoral).     Précisions sur le délai Les réclamations contre les opérations électorales dans la commune doivent être consignées dans un procès-verbal, sinon être déposées à peine d’irrecevabilité, au plus tard à 18 heures le cinquième jour suivant l’élection, à la sous-préfecture, ou à la préfecture. Ces protestations sont alors immédiatement adressées au Préfet qui les fait enregistrer au greffe du tribunal administratif. Elles peuvent également être déposées directement au greffe du tribunal administratif, dans le même délai (cf. article R119 du code électoral). Ces observations doivent être signées et il est exigé du requérant qu’il exprime clairement sa volonté de saisir le juge sans se borner à critiquer le déroulement du scrutin (Cf. CE, 7 décembre 1983, Elections municipales de Briot, n° 51788). Les recours formés par le Préfet doivent être exercés dans un délai de quinzaine à dater de la réception du procès-verbal. Dans tous les cas, notification est effectuée, dans les trois jours de l’enregistrement de la protestation, auprès des conseillers dont l’élection est contestée qui sont avisés en même temps qu’ils ont 5 jours aux fins de déposer leurs défenses au greffe (bureau central ou greffe annexe) du tribunal administratif et d’indiquer s’ils entendent ou non user du droit de présenter des observations orales. A compter de l’enregistrement de la réclamation, le tribunal administratif prononce sa décision dans un délai de 2 mois, décision qui sera notifiée dans un délai de 8 jours à compter de cette date aux candidats intéressés et au préfet. Ce délai est porté à 3 mois en cas de renouvellement général (Cf. Art. R120 et R121-1 du code électoral). On notera que,…

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26.06202026 juin 2020

ICPE défaillante : vers une présomption du préjudice écologique ?

Par Maître Sébastien BECUE, Avocat of Counsel (Green Law Avocats) Par une ordonnance statuant sur l’action civile en date du 22 juin 2020, publiée par Actu-environnement, le Tribunal judiciaire de Pau a condamné la société SOBEGI, qui traite les gaz résiduaires rejetés par les exploitants des plateformes du bassin de Lacq, à verser à l’association SEPANSO PYRENEES ATLANTIQUES : 10.000 euros de dommages et intérêt en réparation du préjudice écologique et 5.000 euros en réparation du préjudice environnemental collectif La SOBEGI avait été condamnée le 24 février 2020 à une amende de 20.000 euros, par le même Tribunal, pour non-satisfaction, pendant presqu’une année et demi, d’une mise en demeure de respecter le seuil d’émission de poussière prescrit dans son arrêté préfectoral d’exploitation de son installation classée pour la protection de l’environnement (I.C.P.E.). Comme toutes les décisions en la matière, finalement assez rares, la lecture du jugement ouvre des questions passionnantes. Sur la réparation du préjudice écologique, préjudice matériel, objectif, résultant de l’atteinte à l’environnement Pour mémoire, l’article 1247 du code civil, sur lequel se fonde notamment le Tribunal, prévoit que, pour être qualifié de préjudice écologique et être réparable, l’atteinte à l’environnement doit constituer : une atteinte non négligeable ; aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement. Si la qualification juridique opérée par le Tribunal n’est pas très explicite, il n’en reste pas moins qu’on trouve dans les développements une caractérisation de ces exigences. Le Tribunal commence par rappeler que les enquêtes de la DREAL et de la gendarmerie n’ont pas permis d’établir un lien de causalité entre les nuisances ayant justifié la plainte de l’association et les émissions. Il aurait pu en conclure que la condition relative à l’existence d’une atteinte n’est pas remplie, précisément parce que la preuve de l’existence d’un atteinte sur l’environnement ou la santé humaine n’a pas été rapportée. Mais ce n’est pas le cas : à l’inverse, le Tribunal caractérise l’existence d’un préjudice écologique, et donc d’une atteinte sur l’environnement ou la santé humaine : d’une part, du fait du non-respect, avéré, du seuil d’émission de poussières, seuil dont il rappelle qu’il a « bien été fixé pour protéger l’environnement et la santé humaine ». Ce non-respect a donc, par lui-même, et « de toute évidence, des conséquences sur l’environnement » ; et, d’autre part, du fait de l’ampleur de du dépassement du seuil : jusqu’à 60 fois le seuil d’émission autorisé ! Notons que cette prise en compte l’ampleur du dépassement permet aussi de s’assurer du caractère non-négligeable de l’atteinte. Doit-on s’étonner que le Tribunal condamne sans avoir vérifié l’existence d’un lien de causalité prouvé entre le dépassement du seuil et une atteinte particulière à l’environnement ou à la santé humaine ? A notre sens, non, le Tribunal condamne l’exploitant pour une pollution de l’environnement objectivement démontrée : une introduction extrêmement importante de poussières dans l’atmosphère. Peu importe de savoir, et c’est là tout l’intérêt de la notion du préjudice écologique, si cette introduction a eu un impact objectivable sur l’homme ou sur toute autre composante de l’environnement. Que penser de l’évaluation à  au doigt mouillé, à 10.000 euros du préjudice écologique résultant de l’émission de poussières dans l’atmosphère ? Rappelons que le Tribunal était tenu, dès lors qu’il avait reconnu l’existence d’un préjudice écologique, de le chiffrer. C’est en effet qu’a jugé la Cour de cassation dans le cadre d’un arrêt censurant la Cour d’appel de Rennes qui avait décidé de ne pas indemniser l’association partie civile au motif que cette dernière n’avait pas rapporté de chiffrage convaincant d’évaluation du préjudice, alors « qu’il lui incombait de chiffrer, en recourant, si nécessaire, à une expertise, le préjudice écologique dont elle avait reconnu l’existence, et consistant en l’altération notable de l’avifaune et de son habitat, pendant une période de deux ans, du fait de la pollution de l’estuaire de la Loire » (Crim., 22 mars 2016, n°13-87.650). Cette évaluation à 10.000 euros du préjudice est non justifiée méthodologiquement. Mais c’est parfaitement logique, dès lors qu’il n’existe pas encore de proposition méthodologique précise d’évaluation de ce type de préjudice, contrairement à la mortalité piscicole par exemple. Est-ce qu’une expertise aurait été utile ? Difficile à dire… Précisons encore qu’en l’espèce la violation d’une prescription de l’arrêté d’autorisation après mise en demeure permet d’escamoter le débat sur l’autonomie de la responsabilité pour dommage écologique : selon les exigences du droit commun, la faute se déduit naturellement du non respect de la prescription de police et surtout de la mise en demeure. Mais l’ordonnance aurait gagné à être plus explicite sur ce point car l’on sait que certains considèrent l’article 1246 du code civil (« Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ») créé par l’article de la la loi sur la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, comme ayant institué un nouveau régime de responsabilité sans faute, du seul fait d’une atteinte à l’environnement. Sur la réparation du préjudice environnemental collectif, préjudice moral, résultant de l’atteinte à l’environnement Le Tribunal reprend directement dans le jugement la définition du préjudice environnemental collectif issue de la nomenclature du professeur NEYRET, à savoir : « les atteintes portées à des intérêts humains dépassant la somme des intérêts individuels et qui nuisent à la défense de l’environnement sous ses différents aspects ». Puis le Tribunal, pour répondre à l’argumentation en défense : rappelle que l’association a bien fourni des efforts destinés à lutter contre la pollution résultant du dépassement de seuil d’émission de poussières, en participant aux instances de surveillance du bassin de Lacq et en ayant porté plainte à l’encontre de l’exploitant ; et qu’en conséquence l’exploitante doit verser à l’association une somme de 5.000 euros en réparation du « préjudice environnemental collectif ». Il nous semble que le Tribunal commet une erreur en s’intéressant à l’action de l’association pour caractériser l’existence d’un « préjudice environnemental collectif », dès lors que, comme le rappelle le professeur NEYRET, celui-ci concerne l’atteinte portée aux intérêts humains, au-delà des intérêts individuels – et donc en l’espèce au-delà de l’intérêt de l’association. Si ce préjudice…

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15.06202015 juin 2020

LES ZNIEFFs DEMEURENT UN INVENTAIRE SCIENTIFIQUE

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) La juridicité des ZNIEFF éclairée par l’affaire de Capo Rosso à Piana en Corse sont à l’image des méandres que l’on peut observer sur l’île de beauté. Par un arrêt du 3 juin dernier (Conseil d’État, 6ème – 5ème chambres réunies, 03/06/2020, 422182)  les juges du Palais Royal ont précisé le régime juridique de la Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Pour un petit rappel historique, les ZNIEFF sont issues d’un programme qui a vu le jour en 1982 grâce au ministère de l’environnement et gérées par le Muséum national d’histoire naturelle (MNHN). Il existe deux types de zones : Les ZNIEFF de type I : espaces homogènes écologiquement, définis par la présence d’espèces, d’associations d’espèces ou d’habitats rares, remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel régional. Ce sont les zones les plus remarquables du territoire ; Les ZNIEFF de type II : espaces qui intègrent des ensembles naturels fonctionnels et paysagers, possédant une cohésion élevée et plus riches que les milieux alentours. En l’espèce, le maire de Piana avait demandé au Préfet de la Corse-du-Sud de déclasser 13 ha de cette ZNIEFF (de type I), demande qui fut rejetée. Après rejet du recours gracieux contre cette décision par le ministre de l’environnement, le Tribunal administratif de Bastia a annulé ces deux décisions et enjoint le réexamen de la demande de la commune dans un délai de six mois. Puis, la Cour administrative d’appel a annulé ce jugement. Portée devant le Conseil d’Etat, l’affaire a été tranchée par la Haute juridiction. Le Conseil d’Etat, de façon très pédagogique, a d’abord rappelé les dispositions relatives aux ZNIEFF applicables au litige, soit l’article L. 411-5 du code de l’environnement (aujourd’hui l’article L. 411-1 A du même code) : « L’inventaire du patrimoine naturel est institué pour l’ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l’inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques. / L’Etat en assure la conception, l’animation et l’évaluation. Les régions peuvent être associées à la conduite de cet inventaire dans le cadre de leurs compétences. En outre, les collectivités territoriales peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d’inventaires locaux, ayant notamment pour objet de réunir les connaissances nécessaires à l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique mentionné à l’article L. 371-3. / Le préfet de région, les préfets de départements et les autres collectivités territoriales concernées sont informés de ces élaborations. / Ces inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d’histoire naturelle. / Lors de l’élaboration d’un plan, programme ou projet, le préfet communique à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles à cette élaboration ».  Ensuite, le Conseil d’Etat a rappelé, conformément à sa jurisprudence, que les ZNIEFF « constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel permettant d’apprécier l’intérêt environnemental d’un secteur pour l’application de législations environnementales et urbanistiques mais sont, par eux-mêmes, dépourvus de portée juridique et d’effets » et « la constitution d’un inventaire en une zone n’est pas un acte faisant grief », tout comme son refus. Néanmoins cela n’empêche pas les ZNIEFF « d‘être contestées à l’occasion du recours formé contre une décision prise au titre de ces législations ». Les ZNIEFF ne restent donc, selon une jurisprudence constante (CE, 16 janvier 2008, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables c/ Association Manche Nature, n°292489 ; CE, 3 septembre 2009, Commune de Canet-en-Roussillon et Seran, n° 306298 et 306468 ; Conseil d’Etat, 20 mai 2011, Communauté d’agglomération du Bourget, n° 325552 ; CE, 22 mai 2012, Association de défense des propriétaires privés fonciers et autres et Association des habitants de Pibrac et des communes voisines pour la sauvegarde de l’environnement, n°333654 et 334103 aux Tables sur un autre point ; CE, 24 avril 2013, Comité de sauvegarde de Clarency-Valensole, n°352592, inédit), qu’un outil de connaissance scientifique dépourvu de portée juridique tel qu’il l’a été pensé à l’origine, qui pourtant doit être pris en compte lors des projets d’aménagement…

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