05.0620215 juin 2021

Inaction climatique : le Conseil d’Etat fixe son calendrier prévisionnel après les condamnations de l’Etat

Par Maître David Deharbe (GREEN LAW AVOCATS) Par un communiqué de presse du 22 février 2021, le Conseil d’Etat est venu dérouler les étapes du calendrier des suites qu’il réserve à ses décisions de juillet et novembre 2020 relatives à la pollution de l’air et à la réduction des gaz à effet de serre. Pour mémoire, dans la première affaire, le Conseil d’Etat, saisi par des associations et collectivités territoriales, avait ordonné, le 12 juillet 2017, au gouvernement d’élaborer des plans conformes à la directive du 21 mai 2008 sur la qualité de l’air afin de réduire les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) dans 13 zones en France. Le 10 juillet 2020, constatant que cette injonction n’avait pas été respectée dans 8 zones, la Haute juridiction a ordonné à l’Etat d’agir dans un délai de 6 mois, sous peine d’une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard. Le 25 janvier 2021, le ministère de la transition écologique a adressé un mémoire au Conseil d’Etat précisant les mesures prises en faveur de la qualité de l’air depuis le mois de juillet. Le calendrier prévisionnel des suites à donner à cette décision est le suivant : Début mars 2021 : analyse du mémoire transmis par le ministère de la transition écologique par la section du rapport et des études du Conseil d’Etat et transmission d’un avis à la section du contentieux répondant à la question suivante : « est-ce que le gouvernement a pris ou non les mesures nécessaires dans les 8 zones pour réduire les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) ? » ; Mi-mars 2021 : ouverture de la phase d’instruction contradictoire ; Eté 2021 : Tenue d’une nouvelle audience publique au Conseil d’Etat en présence des parties ; Après l’été 2021 : Si le Conseil d’Etat juge que le gouvernement n’a pas pris les mesures de lutte contre la pollution de l’air ordonnées et qu’il prend une décision sur le paiement de l’astreinte pour le premier semestre de retard (janvier-juillet 2021), le processus sera renouvelé tous les semestres jusqu’à ce qu’il juge que sa décision a été pleinement exécutée. Dans la seconde affaire, le Conseil d’Etat avait admis, par un arrêt du 19 novembre 2020, le recours de la commune de Grande-Synthe contre l’inaction de l’Etat à respecter sa trajectoire de réduction des gaz à effet de serre (- 40% par rapport à 1990 d’ici 2030). Il a alors laissé au gouvernement un délai de 3 mois pour justifier que cette trajectoire de réduction des gaz à effet de serre pourra être respectée sans qu’il soit besoin de prendre des mesures supplémentaires. Le 22 février dernier, le gouvernement a adressé au Conseil d’Etat un mémoire dans lequel il affirme que les mesures prises sont suffisantes pour atteindre la trajectoire d’ici 2030. Le calendrier prévisionnel des suites à donner à cette décision est le suivant: Avril 2021 : ouverture de la phase d’instruction contradictoire ; Eté 2021 : Tenue d’une nouvelle audience publique au Conseil d’Etat en présence des parties ; Après l’été 2021 : Si le Conseil d’Etat ordonne des mesures supplémentaires, il réalisera un suivi de leur exécution selon le même processus (instruction contradictoire, nouvelle audience publique, possibilité d’une astreinte). Remarquons par ailleurs que pour sa part et c’est une première, la Cour administrative d’appel de Paris vient d’ordonner une expertise dans un contentieux en réparation de la pollution de l’air pour carence fautive de l’Etat (CAA Paris, 11 mars 2021, n°19PA02868 ; BRIMO Sara, « Responsabilité – Changer d’air ? », AJDA, n°19, 31 mai 2019, p.1104). Si les juges du fond ont conclu à la faute de l’Etat en la matière, ils n’ont jamais admis le lien de causalité entre les pathologies des requérants et les carences étatiques (https://www.green-law-avocat.fr/air-toujours-des-declarations-de-carences-sans-condamnation-a-reparer/).

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30.10201930 octobre 2019

POLLUTION DE L’AIR : CONDAMNATION DE LA FRANCE POUR MANQUEMENT

Par David DEHARBE (Green Law Avocats) Par un arrêt du 24 octobre 2019 (CJUE, 24 oct. 2019, Commission européenne c/ République française, C-636-18, disponible ici) la Cour de justice européenne a condamné la France « pour manquement aux obligations issues de la directive qualité de l’air ». Pour comprendre cette décision, il convient de la contextualiser. L’arrêt commenté s’inscrit dans la continuité des démarches fermes engagées depuis 2018 par la Commission en matière de protection de la qualité de l’air. L’exécutif européen avait ainsi déjà sermonné plusieurs États membres en considération de manquements relatifs à la protection de l’air. Il s’agissait à titre d’exemple, notamment du Royaume-Uni, de l’Italie, de la Hongrie et de la Roumanie. La France, comme d’autres de ses voisins européens, avait déjà fait l’objet d’une mise en demeure pour manquement à la directive sur la qualité de l’air. Si la première mise en demeure de la France date de 2009, d’autres requêtes ont pu être déposées les années suivantes. Rappelons que le cadre juridique relatif à la qualité de l’air résulte de plusieurs directives. Plus particulièrement dans le cas contentieux étudié, il s’agit des directives n° 96/62/CE du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (JOCE, n° L 296, 21/11/1996, p. 55), n° 999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JOCE, L 163, 29/06/1999, p. 41) ln° 2008/50/CE du 21/05/08 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JOUE, n° L 152, 11/06/2008). Si la directive 2008/50/CE remplace les directives susmentionnées, ces dernières ont participé à l’élaboration d’une normativité commune européenne en matière de protection de l’air. En l’espèce, la République française a, le 7 mars 2012, demandé le report du délai prévu pour le respect des valeurs limites de polluants atmosphériques. La demande initiale concernait 24 territoires français ainsi que les valeurs limites dans trois de ces zones. La commission avait émis des objections concernant cette demande de report le 22 février 2013 sur le fondement de la directive 2008/50. Les valeurs limites ayant été de nouveau dépassées en 2010, la Commission a lancé une procédure le 12 février 2014. A la suite de cette procédure, l’organe Bruxellois a adressé aux autorités françaises une lettre de mise en demeure le 19 juin 2015. La Commission y considère que l’État français a manqué aux obligations de la directive. Si les autorités françaises ont répondu à la mise en demeure en présentant des rapports annuels pour les années 2014 et 2015, la Commission considère que ces éléments sont insuffisants. La Commission a introduit un recours le 11 octobre 2018 à l’encontre de l’État français pour manquement aux obligations de la directive 2008/50. La Commission considère que la France a systématiquement violé les obligations de la directive 2008/50 sur les limites du NO2 dans plusieurs agglomérations. De plus, elle reproche encore le manquement de la France aux obligations de la directive du fait de la mise en place défaillante de plan relatif à la qualité de l’air. Le manquement reposerait selon elle dans l’insuffisance des mesures relatives à la marge d’appréciation accordée aux États pour porter à bien le respect des valeurs limites. L’État français argue, à l’inverse, arguait pris les mesures nécessaires pour faire face à la situation en considérant des difficultés structurelles qu’elle a pu rencontrer. La République française admet cependant que les seuils ont bien été dépassés. La CJUE s’interroge sur les manquements de la République française aux obligations prévues par la directive 2008/50/CE. La Cour relève, d’une part, qu’en application l’article 13 de la directive, en combinaison avec son annexe XI, le simple fait de dépasser les valeurs limites d’un polluant dans l’air ambiant suffit à constater un manquement de l’État membre (§ 38). Dès lors, le constat d’un dépassement à de multiples reprises sur une temporalité allant de 2010 à 2016 est avéré et il s’apprécie sans considération des difficultés structurelles rencontrées par l’État membre, en l’espèce, l’État français. D’autre part, la CJUE relève que le plan relatif à la qualité de l’air doit répondre à certaines exigences. Le plan relatif à la qualité de l’air, doit ainsi prévoir, « les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles » (§ 75). Ces exigences ici de l’article 23 de la directive permettent une application de portée générale qui s’applique à tous types de polluants aériens. Ainsi, les jurisprudences précédentes en matière de qualité de l’air trouvent tout leur sens aux yeux de la Cour (CJUE, 5 avril 2017, Commission/Bulgarie, C‑488/15 ; CJUE, 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16). Si ces plans ne peuvent être établis que sur la recherche d’un équilibre entre « l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence », pour autant le dépassement des seuils ne permet pas de justifier un manquement de l’État aux objectifs de la directive. Mais la Cour rappelle qu’à cet égard, « les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible » (§81). La Cour constate que la République française n’a pas adopté les mesures appropriées qui auraient permis d’assurer un délai de dépassement le plus court possible. Cette constatation de la Cour repose sur une analyse négative des prétentions de l’État français sur les difficultés structurelles et socio-économiques à mettre en place un tel plan, et cela en vertu de sa jurisprudence précédente en matière de protection de l’air (CJUE, 22 février 2018, Commission/Pologne, C‑336/16), d’autant plus que les seuils limites avaient déjà été dépassés depuis le 11 juin 2010 (§ 88). La simple considération d’un problème structurelle ne suffit pas à exonérer un État membre (cette position avait déjà été exprimé par l’avocate générale…

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07.04201929 août 2024

Le risque d’émission de particules fines n’a pas systématiquement à être analysé par l’étude d’impact d’une installation de méthanisation (CE, 13 mars 2019, n°418949)

Un arrêt récent du Conseil d’Etat précise l’absence de nécessité d’analyser par principe le risque d’émission de particules fines dans l’étude d’impact d’une installation de méthanisation (CE, 13 mars 2019, n°418949) Aux termes d’un premier arrêt en date du 11 janvier 2018 (n°16LY00015), la Cour administrative d’appel de Lyon avait décidé d’annuler une autorisation d’exploiter une installation de méthanisation projetée en Isère au motif que l’étude d’impact n’analysait pas le risque d’émission potentielle de particules fines PM 2,5. Les termes de l’arrêt étaient particulièrement généralistes. Cet arrêt avait surpris les porteurs de projet comme les juristes environnementalistes : si l’article R. 122-5 du code de l’environnement, qui détermine le contenu de l’étude d’impact, indique que l’étude doit comporter « une estimation des types et des quantités de résidus et d’émissions attendus, tels que la pollution de (…) l’air », il ne précise pas que les particules PM 2,5, en particulier, aient obligatoirement à faire l’objet d’une analyse spécifique. Pour savoir quels types et quantités de résidus doivent être analysés, il convient de se référer au principe de proportionnalité qui gouverne l’interprétation du contenu de l’étude d’impact, prévue au I du même article R. 122-5, et qui indique en substance que ce contenu varie d’une part selon la sensibilité environnementale de la zone et d’autre part selon l’importance et la nature du projet ainsi que ses incidences prévisibles. Or sans faire référence à ce principe de proportionnalité, la Cour avait estimé de manière générale que « l’étude d’impact jointe à la demande d’autorisation d’une installation entraînant des rejets dans l’air doit notamment présenter une analyse précisant la quantité de particules “PM 2,5” émises par l’installation et la contribution de ces émissions à la pollution de l’air ». Ainsi rédigé, ce considérant portait en germe le danger de faire croire qu’il allait pouvoir s’appliquer à tout type d’installation susceptible de provoquer des émissions atmosphériques. La Cour fondait cette obligation sur les dispositions du code de l’environnement relatives à la surveillance de la qualité de l’air, qui ne prévoient pourtant aucune obligation pour les porteurs de projet : ces dispositions imposent à l’Etat de fixer un objectif national de réduction de l’exposition notamment aux particules fines. Juridiquement, la Cour a donc commis une erreur de droit qui a été sanctionnée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 13 mars 2019. Le Conseil d’Etat rappelle le principe de proportionnalité du contenu de l’impact et conclut que : « en jugeant que le défaut, dans l’étude d’impact, d’analyse spécifique relative aux particules PM 2,5 susceptibles d’être émises par l’installation projetée avait nui à l’information de la population et, par suite, entaché d’irrégularité la procédure d’adoption de l’arrêté attaqué, sans rechercher si les incidences prévisibles de ces émissions justifiaient une telle analyse, la cour a entaché son arrêt d’erreur de droit ». La nécessité d’étudier ce risque dépend donc du contexte : sensibilité de la zone, nature du projet ainsi que de ses incidences prévisibles. La décision de la Cour sera donc intéressante à étudier, car elle devra se justifier conformément à la décision du Conseil d’Etat, c’est-à-dire en recherchant si les incidences prévisibles des émissions de particules fines de l’installation justifiaient en l’espèce qu’il ait été procédé à une telle analyse sur les particules 2,5PM.

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