08.06201811 juin 2018

Le droit répressif des ICPE en pratique : le bilan critique du CGEDD

Par Maître Ségolène REYNAL (Green Law Avocats) Le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD) a commis un rapport sur l’utilisation des sanctions introduites par l’ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 réformant la police de l’environnement, dont le texte est entré en application le 1er juillet 2013. Le Conseil fait trois constatations. I/ L’ordonnance 2012-34 a fait évoluer le régime juridique de façon majeure Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance il existait 27 polices spéciales de l’environnement. Cette multiplicité de dispositions illustrait un manque de cohérence. C’est pourquoi l’ordonnance n°2012-34 a procédé à l’harmonisation de ces législations en renforçant les outils visant à réprimer des situations irrégulières qui conduisent à des atteintes à l’environnement et/ou faussent la concurrence entre les entreprises. Son objectif est de simplifier, réformer et unifier les dispositions de police administrative et judiciaire du Code de l’environnement. L’ordonnance a introduit de nouvelles sanctions : au plan administratif l’amende et l’astreinte administrative, et au plan pénal la transaction pénale et l’audition pénale (introduite par l‘article L.172-8 du Code de l’environnement, lui-même visé par l’ordonnance). La circulaire de la DGPR du 19 juillet 2013 en fixe les conditions d’application. Que ce soit par sa nature ou par sa taille, chaque ICPE appelle des pratiques et des choix de sanctions appropriés. En élargissant la palette des sanctions possibles, l’ordonnance marque une avancée dans la capacité d’adaptation de l’action publique. Rappelons que le contrôle des ICPE est opéré soit de manière planifiée soit sur plainte. Les visites conduisent à des constats qui sont classables en trois catégories : les infractions délictuelles, les non conformités aux prescriptions et le manque de renseignements. Les inspecteurs de l’environnement disposent désormais de cinq modalités de sanctions administratives : la consignation ; les travaux d’office ; la suspension du fonctionnement de l’installation ; l’amende et l’astreinte. Les deux dernières sanctions ont été prévues par l’ordonnance n°2012-34. L’amende administrative est la seule sanction pécuniaire, tandis que l’astreinte est une mesure de coercition visant à obtenir la satisfaction des motifs de la mise en demeure. La transaction pénale permet d’accélérer le traitement des infractions modérées et non intentionnelles. Elle est plus souple et plus rapide que les poursuites pénales. Elle s’inscrit dans une logique de proportionnalité de la réponse pénale. L’audition pénale par les inspecteurs ICPE doit permettre de consolider les enquêtes préalables aux poursuites. La circulaire CRIM/2017/G3 du 20 mars 2017 encadre cette possibilité. Néanmoins l’audition pénale est peu plébiscitée par l’inspection des installations classées. La réglementation des installations classées intègre parfaitement la notion de « droit à l’erreur » à travers l’exercice du contradictoire et la possibilité de prendre en compte les observations de l’exploitant, suite à une mise en demeure. Par ailleurs, les inspecteurs de l’environnement équilibrent bien les fonctions de conseil et le contrôle. A ce jour aucun contentieux spécifique aux nouvelles sanctions n’a été porté à la connaissance de la mission. Les préfets ont « compétence liée » en matière de mise en demeure et de sanctions administratives. Au pénal, le procureur a autorité sur les inspecteurs de l’environnement. II/ Une disparité frappante dans l’application des mesures : une harmonisation inachevée Il ressort du bilan réalisé par le CGEDD que les nouvelles sanctions prévues par l’ordonnance n°2012-34 répondent aux principes d’efficacité, d’équité d’exemplarité auxquels les services sont tenus. Néanmoins un certain nombre de difficultés dans la mise en place de ces mesures apparait. Le Conseil constate d’abord une application localisée dans certaines régions. En 2016, seules 5 régions dépassent plus de 10 procédures – amendes et astreintes- quand, dans six régions, aucun des départements n’en a mis en œuvre. Peu de service ont mis en œuvre la transaction pénale. Dans les régions où les mesures ont été éprouvées, seule la mise en œuvre des amendes et astreintes administratives a augmenté. Sur l’année 2015/2016, les amendes ont augmenté de 100% et les astreintes administratives de 65%. D’une manière générale, les procédures de mise en demeure permettent d’aboutir aux mises en conformité requises. Les difficultés évoquées ont plusieurs causes :  L’incohérence perçue de certains textes relatifs aux polices de l’environnement (montant des amendes, différences sur leur maximum et sur leur « proportionnalité ») Le défaut de références (absence de barème d’amende et d’astreinte) Les freins à la recherche d’efficacité dans la conduite des procédures (mise en œuvre de l’autorisation environnementale qui limite les capacités de projection des services vers d’autres procédures et la complexité de la chaîne de recouvrement des amendes et astreintes) La difficulté d’apprentissage et de maitrise d’une nouvelle procédure (identification du destinataire de la sanction, imputation des amendes, justification des montants) La relation avec les parquets est contrastée. Les consignes qu’ils donnent sont favorables aux alternatives aux poursuites quand les atteintes à l’environnement sont faibles et quand il peut y être remédié efficacement. En revanche les infractions seraient poursuivies dans les autres cas. En sens inverse, les services des ICPE craignent que leur mise en action de procédures pénales ne soit pas suivies d’effet. Cela peut conduire à ne pas mettre en œuvre les poursuites pénales alors que le contexte le justifierait. De telles situations sont inconfortables et malvenues au regard du principe d’équité. Elles renvoient au besoin de disposer de lignes directrices claires de la part de chaque parquet au travers du protocole que prévoit la circulaire CRIM/2015-9/G4 du 21 avril 2015 du ministre de la justice. A titre d’exemple les services des ICPE de Bretagne ont signé un protocole avec chaque procureur de la région concernant les procédures pénales en matières d’ICPE agricoles. Il faut bien garder en tête que les ICPE regroupent des réalités très diverses qu’il faut prendre en compte. Les stratégies et les pratiques doivent s’adapter à chaque ICPE en distinguant un effet « taille » de l’installation, un effet « chiffre d’affaires » et un effet « type d’activité ». Il est recommandé d’adapter sa façon de dialoguer avec les exploitants, sa manière de fonder les mises en demeure puis de prononcer les sanctions en tenant compte de la singularité de chaque ICPE. En conclusion, il semble selon le rapport que peu de services aient replacé et exploité les apports de l’ordonnance de 2012…

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17.08201617 août 2016

L’indépendance se gagne : la réforme de l’Autorité Environnementale issue du Décret du 28 avril 2016

  Par David Deharbe (Green Law Avocat), avec la collaboration de Guillaume Cossu Pour ne pas risquer une possible sanction provenant des institutions de l’Union, la Ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer a fait suite à l’avis motivé de la Commission Européenne rappelant la mauvaise transposition par la France de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, en publiant un décret (Décret n°2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l’autorité environnementale) portant réforme de l’Autorité Environnementale. La situation était pressante : si la Commission menaçait de sanctionner la France sur le fondement du grief précité, le Conseil d’Etat avait pour sa part annulé sur un fondement similaire une partie des dispositions du décret du 2 mai 2012 sur l’évaluation de certains plans et documents suite à un recours de l’association France Nature Environnement (CE, 26 juin 2015, pourvoi n°365876). Cette décision de la Haute Juridiction Administrative faisait elle-même suite à un arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE, 20 octobre 2011, n°C-474/10) insistant sur la nécessité d’une « séparation fonctionnelle » entre « l’autorité qui autorise le projet [environnemental et] l’autorité qui en fait l’évaluation » (Gaëlle Guyard, Code Permanent Environnement et Nuisances, Elnet). Un rapport, rédigé par Jacques Vernier, avait dès lors été rendu en mars dernier sur cette nécessaire indépendance (Jacques Vernier, Rapport Moderniser l’évaluation environnementale, mars 2015). Ce décret du 28 avril 2016 institue une modification des articles R.122-6 et suivants du code de l’environnement ainsi que des articles R.104-19 et suivants du code de l’urbanisme tout en modifiant le décret n°2015-1229 du 2 octobre 2015. Ces nombreuses modifications ont eu notamment pour conséquence de « décentraliser » la compétence de l’autorité environnementale : cette fonction se retrouve en effet confiée à des « missions régionales d’autorité environnementale » du Conseil général de l’environnement et du développement durable, alors que cette compétence était auparavant confiée aux préfets de bassin, de région, de Corse ou de départements (cette ancienne attribution variant selon les plans et programmes). Selon le ministère de l’environnement (http://www.developpement-durable.gouv.fr/Segolene-Royal-renforce-l.html), ces missions rendront environ 850 avis par an (avis portant notamment sur des PLU, des SCOT, …), ainsi que 1250 décisions d’espèce sur la nécessité, ou non, pour un plan, de faire l’objet d’une évaluation environnementale préalable à son adoption. Concernant la composition de ces nouvelles missions, 2 membres permanents et 2 membres associés seront choisis de par leurs compétences et connaissances des enjeux environnementaux de la région. Ces missions ne seront composées que d’un seul membre permanent et un seul membre associé en Corse, dans les DOM et les TOM. Ces derniers pourront éventuellement être appuyés par des agents des services régionaux de l’Etat en charge de l’environnement, qui seront dès lors sous l’autorité fonctionnelle des présidents de ces missions (http://www.gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2016-04-27/reforme-de-l-autorite-environnementale). C’est donc sur la base de cette nouvelle « hiérarchie » que semble s’apprécier la nouvelle indépendance de l’autorité environnementale : les préfets ne seront plus compétents pour gérer l’évaluation environnementale de certains documents d’urbanisme et ne disposeront théoriquement pas d’une autorité sur les agents s’en occupant. Le préfet de région restera néanmoins informé par transmission des décisions des autorités régionales « lorsque le périmètre du plan, schéma, programme ou autre document de planification est régional » (Décret du 28 avril 2016, Chapitre 1, Article 1). Les décisions seront transmises « aux préfets des départements concernés dans les autres cas »8. Autre modification intéressante, la Commission nationale du débat public se voit prélever une partie de sa compétence en matière environnementale au profit des missions régionales d’autorité environnementale. Les délais de délivrance des décisions et avis de l’autorité environnementale ne sont cependant en aucun cas modifiés. Néanmoins, il convient de constater que l’autorité environnementale ne perd pas toute sa compétence au profit de ses « antennes » régionales : le décret du 28 avril 2016 précise ainsi expressément que « La formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable pour les plans, schémas, programmes et autres documents de planification dont le périmètre excède les limites territoriales d’une région ou qui donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle, ainsi que pour les plans, schémas, programmes et autres documents de planification mentionnés aux 4°, 8°, 10°, 14°, 16°, 25°, 27°, 32°, 39° et 40° du I et aux 2° et 5° du II ». Si cette compétence de principe semble particulièrement étendue, celle-ci est complétée par une compétence d’exception permettant à l’autorité de se saisir des dossiers qui lui paraitrait particulièrement complexes ou importants : « La formation d’autorité environnementale peut, de sa propre initiative et par décision motivée au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier, exercer les compétences dévolues à la mission régionale d’autorité environnementale. Dans ce cas, la mission régionale d’autorité environnementale transmet sans délai le dossier à la formation d’autorité environnementale » (Décret du 28 avril 2016, Chapitre 1, Article 1). Que doit-on penser de cette nouvelle conception régionale de l’autorité environnementale ? Sans doute qu’il faudra la juger en actes, même si l’indépendance fonctionnelle donne déjà une tendance pleine de nuance. Ainsi on n’aura rarement vu les grands corps de l’Etat aussi surreprésentés pour fonder en scientificité la planification française environnementale (cf. arrêté du 12 mai 2016 portant nomination des membres des missions régionales d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (MRAe)) : les membres permanents appartiennent tous aux corps des mines, des ponts ou de l’inspection générale de l’administration de développement durable. Mais on doit aussi relever que des universitaires, d’anciens magistrats administratifs, des commissaires enquêteurs sont nommés comme membres associés. Gageons que si « l’injustice produit à la fin l’indépendance » (Voltaire), les avis de l’autorité environnementale régionale seront un indicateur plus sincère à l’avenir de la suffisance de l’étude d’impact pour tous les acteurs de l’environnement et en dernier lieu pour le juge …  

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14.04201614 avril 2016

Les enjeux environnementaux de l’étude d’impact des parcs éoliens marins

Par Sébastien Bécue – Green Law Avocats Le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) est l’autorité environnementale nationale compétente pour délivrer les avis sur l’évaluation environnementale des projets de parcs marins. Durant l’année 2015, les études d’impact de trois parcs ont été scrutés : Courseulles-sur-Mer, Saint-Nazaire et Fécamp. Dans son rapport annuel, le CGEDD a réalisé une synthèse critique des grandes problématiques qu’il a pu identifier lors de ses analyses (pages 17 à 21 du rapport), un document passionnant qui met en lumière les obstacles que la filière va devoir surmonter pour se développer. En premier lieu, le CGEDD rappelle que l’étude doit porter sur : l’ensemble des composantes du parc: fondations et éoliennes, mais aussi ouvrages de connexion jusqu’au poste de transformation électrique situé à terre et le réseau qui doit accueillir la production ; et sur les phases de construction et de maintenance – négligées par les maîtres d’ouvrage selon le CGEDD. En second lieu, le CGEDD présente les trois grands enjeux communs à tous les parcs éoliens, mais ici adaptés au milieu marin : l’enjeu paysager, pour lequel sont citées, dans le cas du projet de Fécamp, les falaises d’Etretat et de la Côte d’Albâtre ; l’enjeu avifaune, le traditionnel risque de collision et de perte d’habitats, mais aussi le potentiel effet « barrière » au déplacement des oiseaux ; l’enjeu faune sous-marine avec les perturbations sonores importantes que devrait engendrer le chantier de battage des pieux de trente mètres servant aux fondations des éoliennes. A côté de ces enjeux majeurs, trois autres sont identifiés : la conservation des sols sous-marins, la qualité des eaux marines et la pêche professionnelle. En troisième lieu, le CGEDD invite l’Etat a donné un plus grand poids, dans la procédure d’appel d’offres, aux mesures d’évitement, de réduction, de compensation et de suivi des impacts proposées par les candidats. En quatrième et dernier lieu, le CGEDD rappelle le rôle de pilote de ces trois projets et analyse les questions méthodologiques qu’ils ont posées. Le milieu marin étant moins bien connu que le milieu terrestre, la qualité des analyses y est pour le moment inférieure. Les maîtres d’ouvrage sont donc encouragés à tenir compte de ces incertitudes en les présentant dans leurs études d’impact et en privilégiant le scénario du pire ; et l’Etat à s’impliquer dans cette recherche d’une meilleure connaissance du milieu marin. Le CGEDD salue le choix du maître d’ouvrage du projet de Saint Nazaire d’avoir étudié de manière approfondie les perceptions visuelles du parc et procédé à une contre-expertise de l’impact paysager du parc. Au contraire, les insuffisances du projet de Fécamp sur ce thème, notamment au regard du site d’Etretat,  sont rappelées. L’insuffisante prise en compte des impacts sur la qualité de l’eau causés par la corrosion des fondations est pointée. Le CGEDD recommande enfin un suivi des impacts de ces parcs pour le futur et encourage l’Etat à mettre en œuvre une évaluation environnementale globale des impacts cumulés des différents parcs dans des documents de planification.  

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