16.09201916 septembre 2019

Serres agrivoltaïques : leur simple couverture ne remet pas en cause la destination agrirole

Par Maître Sébastien BECUE, avocat of counsel (Green Law Avocats) Un arrêt récent du Conseil d’Etat en matière de erres agrivoltaïques doit retenir l’attention (CE, 12 juil. 2019, n°422542) La question semblait déjà réglée pour la plupart des juridictions du fond : la pose de panneaux photovoltaïques en toiture de serres, dès lors qu’il est démontré que ces serres servent réellement un projet agricole, ne remet pas en cause le caractère agricole des serres. C’est le cas même lorsque l’électricité produite par la couverture solaire est destinée à l’injection sur le réseau public de distribution (voir pour exemples : CAA Bordeaux, 14 nov. 2013, n°12BX00465 ; CAA Lyon, 25 mars 2014, n°11LY23465 ; CAA Marseille, 6 juin 2017, n°16MA00267 ; CAA Lyon, 21 mai 2019, n°18LY01639). On sait qu’il est devenu aujourd’hui très difficile de réaliser un projet de centrale solaire au sol sur des terres agricoles, depuis que l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme prévoit que mêmes les constructions d’intérêt collectif/général – catégorie à laquelle appartiennent les centrales solaires – doivent être compatibles avec l’exercice d’une activité agricole sur le terrain d’implantation. La réalisation de serres agrivoltaïques permet de respecter l’objectif de lutte contre l’artificialisation des terres agricoles, puisque le sol se trouvant sous serre reste utilisé à des fins strictement agricoles. Néanmoins, certains projets créent parfois un doute chez l’autorité compétente : est-ce que le pétitionnaire ne se sert pas de son projet agricole comme d’un prétexte pour en réalité réaliser un projet de production d’électricité solaire en zone agricole ? Dans l’espèce soumise au Conseil d’Etat, le PLU limitait comme souvent l’implantabilité en zone agricole aux seules « constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole ». La Cour administrative d’appel de Bordeaux, après avoir retenu que le pétitionnaire a bien démontré dans son dossier, expertise agronomique à l’appui, que les serres permettent à la fois d’améliorer sa production maraichère et de lui fournir un revenu complémentaire « profitable au développement économique de l’exploitation agricole », décide néanmoins d’annuler le permis de construire, « eu égard [aux] dimensions » de la serre (CAA Bordeaux, 25 mai 2018, n°16BX00192). On devine que la Cour a estimé en creux qu’en l’espèce l’ampleur des serres pourrait avoir été motivée par une volonté autre qu’agronomique. D’une part il s’agit d’un projet d’importance : 2 hectares de serres d’une hauteur de 5 mètres ; d’autre part la Cour relève que le coût de réalisation des serres est entièrement pris en charge par une société qui percevra le revenu tiré de la vente d’électricité. Peu importe, répond le Conseil d’Etat avant d’annuler l’arrêt d’appel : la Cour ne pouvait reconnaître le caractère « nécessaire à l’exploitation agricole » des serres puis simplement considérer que les serres perdraient ce caractère par la seule présence de panneaux en toiture (CE, 12 juil. 2019, n°422542). L’objectif de la règle est bien de préserver l’utilisation agricole du terrain et non d’empêcher la réalisation d’autres activités sur ces constructions ; le considérant clair retenu par le Conseil d’Etat ne s’applique pas qu’aux activités de production d’énergie, et que d’autres types d’activités peuvent être envisagées au sein de constructions nécessaires à l’exploitation agricole : « La circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d’autres activités, notamment de production d’énergie, n’est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause » Le débat est donc recentré sur le seul fait que la construction ait ou non un usage agricole avéré. Pour minimiser les risques de refus, la solution généralement recommandée aux porteurs de projet est l’intégration dans le dossier de demande de permis de construire d’une démonstration précise de l’intérêt agronomique des serres pour les cultures qu’elles abritent. Rappelons enfin qu’il ne faut pas oublier que d’autres règles urbanistiques (notamment d’esthétique ou d’intégration paysagère) sont susceptibles d’être opposées aux projets de serres solaires…

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23.04201923 avril 2019

Compteur Linky : focus sur le contentieux administratif

Par Lucas DERMENGHEM Green Law Avocats Initialement prévu par la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009, le déploiement des « compteurs intelligents » a été transposé en droit français par L. 341-4 du code de l’énergie. La nouveauté qui réside dans ces compteurs demeure avant tout la transmission des données de consommation directement au gestionnaire du réseau d’électricité soit Enedis en France, afin de permettre une facturation basée sur le relevé et non plus sur une estimation. Il est prévu, d’ici 2021, que 80% des compteurs traditionnels soient remplacés par ces nouveaux dispositifs. Mais le déploiement des compteurs suscite l’opposition de certaines communes comme de nombreux consommateurs et donne lieu à un contentieux nourri devant les juridictions judiciaires et administratives. Revenons sur les enseignements principaux des décisions ayant été rendues par le juge administratif en la matière. Les communes ne disposent pas de la compétence leur permettant de refuser le déploiement des compteurs communicants Plusieurs communes se sont distinguées par l’édiction de délibérations du conseil municipal ou d’arrêtés municipaux faisant obstacle à l’installation de compteurs sur le territoire communal. Mais ces initiatives sont généralement annulées par le juge administratif, et ce pour défaut de compétence. En premier lieu, plusieurs décisions ont retenu l’incompétence du maire ou du conseil municipal pour régir le déploiement des compteurs au regard de la propriété de ces dispositifs. Si en vertu de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communes sont les autorités concédantes de la distribution publique d’électricité et exercent à ce titre le contrôle des réseaux publics de distribution d’électricité, il est fréquent qu’en pratique, cette compétence ait été transférée à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou encore à un syndicat départemental d’énergie. Dans un tel cas de figure, le juge administratif considère que la commune est dessaisie de la propriété des compteurs et n’est donc pas compétente pour régir leur déploiement (voir en ce sens : CAA Marseille, 24 octobre 2018, n°18MA04142 ; TA Lille, 31 octobre 2017, n°1607882). La Cour administrative d’appel de Nantes a ainsi jugé récemment que : « La commune de Cast est membre du syndicat départemental d’énergie et d’équipement du Finistère. Il est constant que ce syndicat a la qualité d’autorité organisatrice du service public de distribution d’électricité. Dans ces conditions, et en application des dispositions combinées de l’article L. 322-4 du code de l’énergie et du IV de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, c’est le syndicat départemental d’énergie et d’équipement du Finistère qui est propriétaire des ouvrages affectés à ces réseaux et notamment des compteurs électriques. Il en résulte que ni le conseil municipal de la commune de Cast ni son maire ne disposaient, sur le fondement de ces textes, de la compétence pour s’opposer ou imposer des conditions au déploiement des compteurs ” Linky” » (CAA Nantes le 5 octobre 2018 n°17NT01495) En second lieu, le juge administratif considère régulièrement que le maire d’une commune ne peut valablement recourir à ses pouvoirs de police générale pour interdire l’installation des compteurs Linky. D’une part, parce que le maire doit pour cela justifier de l’existence d’un trouble à l’ordre public, non reconnu en pratique. Le juge des référés du Tribunal de Lyon a statué en ce sens dans une ordonnance rendue le 7 septembre 2018 : « En l’état de l’instruction, à défaut de circonstances locales précises justifiant l’atteinte à l’ordre public alléguée, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué ne peut légalement se fonder sur les pouvoirs de police générale prévus par les articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté municipal en date du 25 juin 2018 jusqu’à ce qu’il ait été statué sur le déféré enregistré sous le n° 1806115. » (TA Lyon, 7 septembre 2018, n°186116) D’autre part, l’usage des pouvoirs de police se confronte à l’existence d’une police spéciale relative à l’implantation des compteurs, comme l’a jugé récemment le Tribunal administratif de Montreuil : « Considérant qu’il résulte de ce qui précède que, conformément aux dispositions précitées du code de l’énergie, le service public de l’électricité se rattache à la politique nationale de l’énergie qui constitue un objectif d’intérêt général ayant notamment pour objet de garantir l’approvisionnement en électricité sur l’ensemble du territoire national ; que les compétences ainsi attribuées aux autorités nationales qui reposent d’ailleurs sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférées à ces autorités, notamment pour veiller, à la préservation de la santé humaine et à la conformité des dispositifs de comptage à des référentiels de sécurité ; que, dans ces conditions, s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de la commune de prendre, sur le fondement des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs ainsi confiés par la loi aux autorités de l’Etat et au gestionnaire national de réseau de distribution d’électricité, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des compteurs Linky et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces compteurs alors, au demeurant, qu’il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par ces compteurs et justifiant la suspension de leur installation, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en oeuvre par les autorités compétentes » (TA Montreuil – 7 décembre 2017 – n° 1700278) Dernièrement, le juge administratif a suspendu un arrêté relatif aux conditions d’implantations des compteurs Linky en raison de l’incompétence du maire. Cependant, la suspension n’était…

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04.07201713 juillet 2017

Éolien : chose promise, chose due (CAA Marseille 23 mai 2017)

Par David DEHARBE Avocat spécialiste en droits public et de l’environnement Docteur en droit Habilité à Diriger des Recherches Ancien Maître de conférences des Universités david.deharbe@green-law-avocat.fr   Il n’est pas aisé d’engager la responsabilité des personnes publiques du fait de ses promesses. Le Conseil d’Etat nous a ainsi rappelé récemment que la promesse du législateur ne valait pas grand-chose : la Haute juridiction jugeait encore l’année dernière que le législateur ne pouvant lui-même se lier, une disposition législative posant le principe de l’intervention d’une loi ultérieure ne saurait constituer une promesse dont le non-respect constituerait une faute susceptible d’engager, devant le juge administratif, la responsabilité de l’État (CE, 10e et 9e ch., 27 juin 2016, no 382319, M. C., Mentionnée au Recueil Lebon). L’espèce, qui retient ici notre attention (CAA MARSEILLE, 9ème chambre – formation à 3, 23/05/2017, 15MA05017, Inédit au recueil Lebon), voit la Cour administrative d’appel de Marseille indemniser un développeur éolien du coût de ses études pour un projet d’urbanisme avorté dans une ZDE, dans laquelle une commune avait contracté avec le pétitionnaire sur son domaine privé pour ensuite instituer un zonage urbanistique hostile au projet doit particulièrement retenir l’attention. C’est en effet tout à la fois la commune et l’Etat qui voient leur responsabilité administrative engagée pour faute : « S’agissant de la commune : Considérant qu’il résulte de l’instruction que la commune de S…. a manifesté son intention d’attirer les opérateurs éoliens en approuvant dans son plan d’occupation des sols approuvé le 20 septembre 1983 et modifié le 7 septembre 2009 la création d’une zone NDe, zone naturelle éolien dont le règlement de zone autorise “les constructions, aménagements, affouillements et exhaussements nécessaires à la mise en oeuvre de l’activité liée aux éoliennes” et en proposant, par délibération de son conseil municipal du 17 avril 2007, au préfet des Pyrénées-Orientales avec la communauté de communes R… et d’autres communes avoisinantes, de créer une zone de développement éolien (ZDE) comprenant cette partie du territoire communal ; que la commune a signé avec la société EU… devenue ElecEL…tribent le 31 janvier 2008 une promesse de bail pour une durée de 30 ans pour mettre à la disposition de l’installateur d’éoliennes des parcelles appartenant à son domaine privé aux fins d’y implanter un parc éolien ; que ces parcelles sont situées dans le périmètre de la future zone de développement éolien de la communauté de communes R…. dont la création a été approuvée par arrêté du 2 juin 2009 du préfet des Pyrénées-Orientales ; que la commune a ainsi donné des assurances précises et constantes, contrairement à ce qu’elle soutient, à la société EL…sur la faisabilité de son projet d’implantation d’un parc éolien dans une zone où ce dernier ne pouvait pas être implanté eu égard à la sensibilité du site, qui n’est pas contestée par les parties ; que la commune de S….a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l’égard de la société requérante ; S’agissant de l’Etat : Considérant que la société EL…recherche en appel, comme en première instance, la responsabilité pour faute de l’Etat ayant consisté à lui avoir donné à tort une assurance suffisante de la faisabilité de l’implantation de ce projet en créant cette ZDE incluant le terrain d’assiette du projet ; que si la création d’une ZDE n’a pas par elle-même ni pour objet ni pour effet d’autoriser l’implantation d’éoliennes dans cette zone et ne préjuge en rien de l’obtention ultérieure de permis de construire pour installer des aérogénérateurs au titre de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, ainsi que le précise d’ailleurs l’article 4 de l’arrêté préfectoral du 2 juin 2009 suscité, la société EL… a pu estimer qu’elle disposait de garanties suffisantes de la part de l’Etat pour mener à bien son projet, alors en outre, que la commune de S…, qui a modifié son plan d’occupation des sols pour permettre l’installation sur son territoire d’un parc éolien, avait été à l’initiative de la création de la ZDE ; que la société requérante n’a débuté les études dont elle demande l’indemnisation que postérieurement à cet arrêté préfectoral du 2 juin 2009 et a élaboré son projet pour qu’il soit techniquement et juridiquement compatible avec le zonage A de cette ZDE d’une superficie de 802 ha comprenant les communes d’Opoul-Périllos et de Salses-le-Château, qui autorise une puissance maximale de 30 MW, dès lors que la puissance totale du parc projeté des sept éoliennes aurait atteint 16,10 MW compatible avec ce zonage ; que la société EL…est ainsi fondée à soutenir que l’Etat a commis une faute en lui fournissant à tort des assurances quant à la faisabilité du projet par la création d’une ZDE, et qu’il existe un lien de causalité direct entre la faute commise par l’Etat et certains des préjudices dont elle demande réparation ». Cette solution se rattache, sur le terrain du principe même de la responsabilité, à la théorie des promesses non tenues et doit être saluée. Il existe en effet un  principe général selon lequel une personne publique est responsable des engagements imprudents qu’elle prend vis-à-vis des particuliers qui s’adressent à elle, des promesses ou des encouragements qu’elle prodigue (O. Fickler-Despres, Les Promesses de l’Administration : JCP G 1998, I, 104 et J.-M. André, La responsabilité de la puissance publique du fait de diverses formes d’engagements non contractuels de l’Administration : AJDA 1976, p. 20). Et notre affaire n’est pas sans rappeler cette autre espèce qui voit la même Cour (CAA Marseille, 20 juill. 1999, n° 96MA10930, Cne Saint-Laurent d’Aigouze, inédit) retenir la responsabilité de la commune qui, liée par un bail emphytéotique avec la victime devant lui permettre l’aménagement d’une zone de loisirs, l’incite à plusieurs reprises à poursuivre la réalisation du projet d’aménagement, alors que la commune n’ignorait pas qu’en l’état des prescriptions du plan d’occupation des sols, cet aménagement ne pouvait être autorisé. Et dans l’espèce de mai dernier l’appréciation des frais engagés à perte démontre que la constitution du dossier de permis assorti d’une étude d’impact avec un volet acoustique démontre que le DDAE du nouveau régime de l’autorisation…

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