07.09201115 janvier 2012

Bail et environnement : quid du niveau de dépollution exigible du preneur-exploitant ?

Le droit de l’environnement, et plus spécifiquement le droit des ICPE, continue sa percée dans le domaine des relations privées (sur ce point cf. en particulier les travaux du Professeur François-Guy TREBULLE et de Mathilde BOUTONNET). Les contractants doivent de plus en plus tenir compte de la police des ICPE dans le cadre des conventions immobilières. Si l’impact du droit de l’environnement en matière de ventes immobilières a été bien identifié, largement commenté et rapidement appréhendé par les parties, tel n’est pas le cas du droit des baux. En effet, un grand nombre de baux destinés à supporter une activité relevant de la nomenclature ICPE ne comporte, encore aujourd’hui, aucune stipulation précise quant aux modalités de restitution de l’immeuble en fin de bail et ne prévoit aucun audit de pollution dans le cadre de l’état des lieux d’entrée. Or, la question de l’articulation entre la remise en état du site telle que relevant de la législation ICPE et la restitution du bien selon les dispositions du Code civil se pose avec d’autant plus de force que ces deux notions juridiques ne se recouvrent pas nécessairement et peuvent conduire à des divergences notables. Concrètement, il convient de s’interroger sur le niveau de dépollution dû par le preneur-exploitant à la fin de l’exploitation de son activité et de son bail. Aucune difficulté dans l’hypothèse où les prescriptions administratives imposent une remise en état du site dans son état initial et prévoient une dépollution totale du site. Qui devra le plus au titre de la police ne pourra le moins sauf à engager sa responsabilité délictuelle et s’exposer aux sanctions administratives Mais qu’en est-il lorsque celles-ci sont plus limitées, eu égard notamment à l’usage futur du site, et que le bailleur entend obtenir une dépollution plus importante? La Cour de cassation n’a pas encore répondu, de manière parfaitement claire, à cette question et ce point sera très certainement tranché prochainement. Néanmoins, et en attendant,  il est d’ores et déjà possible de déceler quelques pistes de réflexion susceptibles d’être prises en compte dans la détermination de la solution. En application du droit de l’environnement, et plus spécifiquement de la réglementation ICPE, il est certain que le preneur-exploitant devra se conformer aux prescriptions administratives de remise en état sous peine de voir sa responsabilité engagée. Ce point fait l’objet d’une position constante de la Cour de Cassation qui considère que l’absence de respect des mesures administratives constitue une faute civile de nature à engager la responsabilité du locataire à l’égard du bailleur. Mais le bailleur peut-il exiger du preneur une dépollution totale ou quais-totale des lieux lorsque celle-ci n’est pas imposée l’administration ? Pour tenter de répondre à cette interrogation, il est nécessaire de se placer sur le terrain du droit des baux qui prend alors le relais du droit des ICPE. En l’absence de toute clause insérée dans le contrat, le droit commun du bail prévoit, aux termes de son article 1731 du Code Civil : « S’il n’a pas été fait d’état des lieux, le preneur est présumé les avoir reçus en bon état de réparations locatives, et doit les rendre tels, sauf preuve du contraire ». Ainsi, une présomption de bon état des lieux est instituée et il appartient, le cas échéant, au locataire de démontrer que tel n’était pas le cas en l’espèce. En l’occurrence, on pourrait être tenté de retenir, sur le fondement de ce texte, que le preneur doit effectuer une dépollution totale du terrain en l’absence de toute mention au contrat de bail et d’état des lieux précis sur ce point. Cependant, cette approche, particulièrement sévère pour le preneur-exploitant exerçant une activité polluante, n’est, à notre sens, pas conforme à l’esprit du texte. En effet, l’article susvisé prend soin de préciser que l’obligation de restitution imposée au locataire s’entend d’un « bon état de réparations locatives » et non d’une remise en état initial du bien. Par ailleurs, et c’est un là un point essentiel, il échet d’interpréter les dispositions du Code civil les unes par rapport aux autres. Or, aux termes de l’article 1732 dudit Code: « Il [le preneur] répond des dégradations ou des pertes qui arrivent pendant sa jouissance, à moins qu’il ne prouve qu’elles ont eu lieu sans sa faute ». Les dispositions de cet article permettent de limiter l’obligation de restitution du locataire aux dégradations causées de manière fautive. Dès lors, seule une usure anormale du bien serait susceptible de lui être imputée, c’est-à-dire une usure résultant d’une faute du preneur dans la jouissance du bien. Appliqué à l’exploitation d’une ICPE ayant généré de la pollution sur le terrain d’emprise, objet du bail, ce texte induit qu’en l’absence de faute du preneur-exploitant dans l’exercice de son activité, il ne pourrait lui être imposé, au titre de son obligation de restitution, un niveau de dépollution supérieur à celui requis par l’administration et qui est aujourd’hui déterminé par l’usage futur du site. L’interprétation a contrario d’un arrêt de la Cour d’Appel de Paris semble aller en ce sens (CA Paris, 16e ch. A, 7 mars 2007, n°05/05004 : Juris-Data n°2007-330937). Dans cette espèce, les juges du fond ont décidé que le preneur exploitant, exerçant une activité de travaux publics agricoles, avait commis une faute en ne prenant pas les mesures nécessaires à prévenir toute pollution dès lors que celle-ci résultait de l’existence de fuites et débordements lors d’opérations de transvasement et dépotage. Ils ont dès lors fait droit à la demande de dommages et intérêts intentée par le bailleur en réparation du préjudice subi. Ainsi, cette jurisprudence laisse à penser que le preneur, qui aura pris toutes les dispositions nécessaires à l’exercice de son activité, pourra valablement opposer au bailleur la vétusté naturelle du bien inhérente à l’exploitation que ce dernier a parfaitement accepté aux termes de la destination du bail. A cet égard, la Cour de Cassation a déjà considéré que le bailleur pouvait avoir à supporter une pollution résiduelle du site lorsque le preneur s’était conformé à son obligation de remise en…

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06.09201115 janvier 2012

Eau potable, modulation des aides financières: le Conseil constitutionnel censure certaines dispositions législatives

Dans une décision n°2011-146 QPC du 8 juillet 2011 (“Département des Landes”), le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité a invalidé les dispositions législatives adoptées en 2006 interdisant toute modulation des aides publiques accordées aux communes et aux groupements de collectivités territoriales en fonction du mode de gestion des services d’eau potable et d’assainissement (art. L. 2224-11-5 du CGCT).    Ce faisant, cette décision est favorable au Conseil général des Landes qui, en dépit de l’interdiction législative formulée à l’article 54 de la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (art. L. 2224-11-5 du CGCT), avait maintenu, dans son ressort géographique, le principe de la modulation à la hausse des subventions accordées aux communes et à leurs groupements dès lors que les services publics de l’eau potable et de l’assainissement étaient gérés en régie.   Cette décision constitue, en outre, l’aboutissement d’un bras de fer contentieux dans lequel le département des Landes se trouvait impliqué et qui avait débuté en 1996 par l’adoption d’une délibération décidant de faire varier les aides aux communes et à leurs groupements soit à la hausse soit à la baisse en fonction du mode de gestion de ces services (en régie ou en gestion déléguée).     Si, en cassation, le Conseil d’Etat avait pu admettre que le principe de libre administration n’empêchait pas que les régions et les départements modulent le montant de leurs subventions versées aux communes et à leurs groupements selon le mode de gestion du service (CE, 12 décembre 2003, Département des Landes, aff. 236442, conclusions François Séners, RFDA 2004, p. 518), les parlementaires s’étaient saisis de la question lors de la discussion portant sur le projet de loi sur l’eau et les milieux aquatiques pour, au final, interdire toute variation des aides publiques locales selon le mode de gestion des services de distribution de l’eau et de l’assainissement.    L’adoption d’une délibération  du Conseil général des Landes, le 7 novembre 2008, directement contraire aux dispositions de l’article L. 2224-11-5 du CGCT, objet d’un recours contentieux, va mener le juge administratif à introduire une question préjudicielle de constitutionnalité relative à la conformité de ces dispositions législatives avec le principe de libre administration des collectivités territoriales posé à l’article 72 de la Constitution.    La  position retenue par le Conseil constitutionnel a été révélée dans la décision n° 2011-146 QPC du 8 juillet 2011 : après avoir souligné que « si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, ou les soumettre à des interdictions, c’est à la condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d’intérêt général », le Conseil constitutionnel  déclare les dispositions législatives comme étant contraires à la Constitution en ce qu’elles restreignent la liberté d’administration des départements au point de méconnaître  les articles 72 et 72-2 de la Constitution. En conséquence, depuis la publication de la décision au JORF (soit le 9 juillet 2011), les collectivités  régionales et départementales peuvent légalement introduire un régime différencié d’aides publiques aux communes et à leurs groupements pour la gestion des services publics de l’eau potable et de l’assainissement.   Désormais, aucune disposition législative n’interdit à  l’une de ces collectivités d’inciter financièrement les communes et les intercommunalités à opter pour une gestion directe de ces services plutôt que pour une gestion déléguée.    L’usager devrait pouvoir se satisfaire de cette censure constitutionnelle puisque le prix de l’eau est moindre en présence d’un service géré en régie par les communes et les intercommunalités !    Patricia Demaye-Simoni  Maître de conférences en droit public

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03.09201115 janvier 2012

ICPE: Le risque d’un arbitraire du juge-administrateur

Dans l’affaire jugée par le Conseil d’Etat (CE, Conseil d’État, 26 juillet 2011, n°324728), un industriel exploitant  contestait une mise en demeure en considérant que son activité n’était pas classée sous les anciennes rubriques de la nomenclature ICPE applicables au moment de l’introduction de l’instance. Etait en cause une unité de mélange et de compostage de sciures et d’écorces avec des sels d’ammonium (chlorure d’ammonium) provenant de l’industrie, pour produire un amendement organique que le Préfet de la Somme avait voulu en septembre 2002 soumettre cette activité aux rubriques 167 c (traitement de déchets provenant d’installations classées), 2170 (fabrication d’engrais et de supports de culture à partir de matières organiques) et 2260 (broyage et criblage de matières végétales).  Devant le Conseil d’Etat  l’interprétation de la nomenclature de l’industriel triomphe et le Préfet de la Somme est censuré : l’arrêt admet que l’activité de fabrication d’un amendement organique ne relevait pas des rubriques précitées. Reste que le Conseil prenant en compte la nomenclature en vigueur au jour où il statue au fond et faisant application d’une nouvelle rubrique couvrant l’activité décide lui-même de mettre en demeure l’industriel de déposer une D.A.E. : « cette activité relève dorénavant de la rubrique n° 2780 de la nomenclature des installations classées, qui vise notamment le compostage de rebuts de fabrication de denrées alimentaires végétales et de boues d’industries agroalimentaires ; que la quantité de matières traitées est supérieure à vingt tonnes par jour ; qu’il suit de là que la société requérante doit régulariser sa situation administrative en déposant une demande d’autorisation au titre de la rubrique n° 2780 ; qu’il y a lieu de la mettre en demeure de déposer une telle demande dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision ». Cet arrêt fera sans doute beaucoup d’encre, même si ce n’est pas la première fois que « le juge administratif inflige une sanction administrative à l’exploitant d’une installation classée qui fonctionne dans des conditions irrégulières » (cf. D. Gillig, CAA Nancy, 9 janv. 2006, n° 04NC00704, Duval : Juris-Data n° 2006-294661, Environnement n° 6, Juin 2006, comm. 70). On sait que le juge a encore admis pouvoir aggraver les prescriptions techniques qui lui étaient déférées (CAA Bordeaux, 14 nov. 2006, n° 03BX01988, Sté Toupnot).  On voudrait juste faire une remarque sur l’origine historique de ce qu’il convenu d’appeler les « pouvoirs du juge administrateur ». Initialement en admettant qu’il puisse substituer son appréciation à cette de l’administration le juge entendait surtout protéger les industries naissantes de l’arbitraire administratif et de refus d’autorisation abusifs. Ainsi très tôt le Conseil d’Etat a admis qu’il pouvait délivrer l’autorisation illégalement refusée (CE, 7 févr. 1873, Bourgeois : Rec. CE 1873, p. 124. – CE, 20 mai 1881, Bridot : Rec. CE 1881, p. 519.. – CE, 15 mai 1903, Clerget : Rec. CE 1903, p. 356. – CE, 20 janv. 1929 : Rec. CE 1929, p. 111. – CE, 13 mars 1937, Delanos : Rec. CE 1937, p. 313. – CE, 27 nov. 1957, Ville Meudon : Rec. CE 1957, p. 924.. – CE, 16 nov. 1962 : AJDA 1963, p. 170) et d’ailleurs cette tradition s’est perpétuée (par ex. : CE, sect., 15 déc. 1989, Min. env. c/ Sté Spechinor : Juris-Data n° 1989-646026 ; Rec. CE 1989, p. 254. – CAA Nancy, 19 avr. 2004, Min. Écologie et Développement durable : LPA 5 août 2004, p. 21, note D. Gillig. – CAA Nancy, 21 juin 2004, SARL Kaibacker : Environnement 2004, comm. 112, obs. D. Gillig – CAA Douai, 1re ch., 2 oct. 2008, no 08DA00161, Sté BPE Lecieux, in CPEN), le principe jurisprudentiel trouvant au demeurant un encrage textuel depuis 1992 (cf. l’article L. 514-6 du code de l’environnement ). Aujourd’hui ce même pouvoir voir un industriel soutenir pendant près de dix ans une thèse devant le juge qui n’est finalement invalidée que par un changement de la nomenclature la neuvième année du procès. Il est effectivement très élégant de ne pas avoir laissé à la charge du demandeur les frais irrépétibles. De la même façon l’annulation peut constituer une certaine garantie en cas de poursuite pénale pour exploitation sans titre.  Mais on ne doit pas craindre de poser alors cette question fondamentale : qui protège l’industriel des erreurs d’administration du Conseil d’Etat ? Or dans notre cas on se permettra d’en relever une, du moins que l’on peut soupçonner à la seule lecture de l’arrêt : si l’administration a mis en demeure l’exploitant de déposer une DAE c’est qu’il a mené l’activité controversé et comme le reconnaît l’arrêt lui-même à ce moment il menait une activité qui n’avait pas à être classée et qui donc bénéficie des droits acquis consacrés par l’article L 513-1 du code de l’environnement  bafoués par le juge lui-même … rappelons qu’aux termes de cette disposition « Les installations qui, après avoir été régulièrement mises en service, sont soumises, en vertu d’un décret relatif à la nomenclature des installations classées, à autorisation, à enregistrement ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, cet enregistrement ou cette déclaration, à la seule condition que l’exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l’année suivant la publication du décret ». Et au demeurant on doit encore remarquer que la mise en demeure s’avère la première étape obligée des sanctions administratives. Ainsi on ne peut manquer de considérer que la solution retenue revient à appliquer un classement plus sévère à une situation antérieurement constituée. Mais l’arrêt comporte ici une précision importante qui fait au moins tomber la thèse des droits acquis : « qu’il résulte de l’instruction que la fabrication d’amendements organiques par la SOCIETE LANVIN S.A. utilise désormais des matières premières issues de l’industrie agro-alimentaire ». Bref c’est un changement de process dans la production de l’amendement qui rend cette activité justiciable de la nouvelle rubrique n°  2170 car ce n’est qu’à exploitation à l’identique que la jurisprudence admet traditionnellement les droits acquis. …

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02.09201115 janvier 2012

Antennes relais: le premier rapport d’étape rendu au Ministère de l’Ecologie

Le Comité opérationnel “Expérimentation” (COMOP) chargé de mener une réflexion sur le thème de la   “Diminution de l’exposition aux ondes électromagnétiques émises par les antennes relais de téléphonie mobile” a rendu son premier rapport d’étape le 30 août 2011.     Alors que les décisions tant civiles (et notamment indemnitaires) qu’administratives analysées dans ce blog montrent un foisonnement des questions relatives aux antennes relais en jurisprudence, c’est à l’issue de la table-ronde sur les radiofréquences, organisée par le ministère de la santé, avec le concours du ministère du développement durable que le COMOP a été mis en place.      Ce comité présidé par François Brottes, avait pour mission :  – d’identifier de nouvelles procédures de concertation et d’information locale pour accompagner les projets d’implantation d’antennes relais ;  – d’évaluer la faisabilité d’un abaissement de l’exposition aux radiofréquences émises par les antennes relais de téléphonie mobile.    Les recommandations du COMOP à ce stade sont résumées ainsi:    “Tenir notre engagement par rapport à toutes les collectivités sélectionnées, donc – poursuivre la réalisation des états des lieux, des simulations numériques de l’abaissement de puissance des antennes relais et de plusieurs expérimentations terrain de la baisse du niveau d’exposition assortie d’un contrôle des points les plus exposés sur l’ensemble des villes pilotes, propositions de quelques solutions de reconfiguration. – consolider l’ensemble des résultats des travaux techniques dans un document synthétique et pédagogique à l’attention des élus locaux et du grand public.”    Le rapport est disponible ici: Rapport d’étape COMOP antennesrelais.  

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