11.12201729 août 2024

Risques naturels: Force majeure et exclusion de la responsabilité du fait de l’ouvrage public en raison d’une conjonction exceptionnelle d’évènements (CE, 15 nov.2017)

Par Me Fanny Angevin- Green Law Avocats Par une décision en date du 15 novembre 2017 n°403367, le Conseil d’Etat a adopté une interprétation extensive du cas de la force majeure. Cette décision revient sur les fortes pluies ayant eu lieu du 30 novembre au 3 décembre 2003 dans la vallée du Rhône et qui ont entraîné des crues du Rhône de grande ampleur, tout particulièrement dans le secteur de la Commune d’Arles. La théorie de la force majeure découle du code civil et notamment des articles 1231-1 et 1351 du code civil (anciens articles 1147 et 1148 du code civil). Cette théorie est exonératoire de responsabilité, tant dans le système de responsabilité civile qu’administrative. Elle a pour effet de rompre le lien de causalité entre une faute commise et un préjudice subi. Trois éléments doivent être réunis afin qu’un cas de force majeure soit retenu : l’extériorité, l’irrésistibilité et l’imprévisibilité du ou des évènements. Dans l’affaire présentée devant le Conseil d’Etat, le remblai de la voie ferrée historique Paris-Lyon-Marseille avait un rôle de protection contre les inondations. En 1980, la SNCF a modifié l’ouvrage en y creusant trois trémies afin de permettre le passage de la circulation automobile sous des ponts-rails. Les trois trémies percées par la SNCF ont cédé le 3 décembre 2003 à la suite des fortes précipitations ayant affecté les eaux du Rhône. La crue a ainsi inondé des quartiers des communes de Tarascon et d’Arles pendant plusieurs semaines. A la suite de ces inondations, des requérants ont souhaité engager la responsabilité de l’Etat, de la SNCF Réseau et SNCF Mobilités au titre de vices de conception et du défaut d’entretien des ouvrages ferroviaires. Ces demandes avaient été rejetées par le Tribunal administratif de Marseille par un jugement du 23 juin 2014, puis par la Cour administrative d’appel de Marseille dans une décision en date du 7 juillet 2016 (n°14MA03622). Les requérants se sont ensuite pourvus en cassation et demandaient au Conseil d’Etat d’effectuer un contrôle de la qualification juridique retenue, à savoir si les faits de l’espèce présentaient bien un cas de force majeure, exonérant les défendeurs de responsabilité. Le Conseil d’Etat répond par l’affirmative et rejette par conséquent le pourvoi des requérants : « […] eu égard à l’ensemble des éléments qu’elle a ainsi relevés, la cour, dont l’arrêt est suffisamment motivé, n’a commis ni erreur de droit ni erreur de qualification juridique en jugeant qu’une conjonction exceptionnelle de phénomènes de grande intensité s’était produite qui présentait un caractère imprévisible et irrésistible et qui caractérisait un cas de force majeure ; » (CE, 15 novembre 2017, n°403367). Néanmoins, à l’analyse, la qualification d’un cas de force majeure ne paraît pas si évidente, comme l’avait pertinemment souligné le Rapporteur public dans cette affaire (Conclusions de Monsieur le Rapporteur Public Olivier Henrard, CE, 15 novembre 2017, n°403367). Il convient, tout d’abord, de revenir sur la condition d’imprévisibilité de l’évènement. Ce critère du cas de force majeure en matière d’inondations n’est retenu que lorsqu’un retour de l’évènement ou son occurrence première n’est pas prévisible. Ainsi, une crue sur un cours d’eau atteignant un niveau déjà connu n’est pas imprévisible (CE, 4 avril 1962, Min. des Travaux publics c/ Sté des d’Armagnac, n°49258). Il en est de même pour une inondation, quelle qu’ait été la violence de la crue qui l’a provoquée, dès lors que plusieurs crues avaient entrainé l’inondation de terrains dans un même secteur (CAA Lyon, 13 mai 1997, n°94LY00923, 94LY01204, voir également en ce sens CE, 12 mars 2014, n°350065 et CE, 13 novembre 2009, n°306992). Cependant, la survenance de plusieurs facteurs qui n’étaient pas imprévisibles isolément, mais dont la conjonction a provoqué le dommage, peut être assimilée à un cas de force majeure (CE, 27 mars 1987, n°590939). Ainsi, ont pu être considérés comme constituant un cas de force majeure, des pluies diluviennes et d’une crue de deux torrents, évènements isolements non imprévisibles, mais dont la conjonction, en raison de l’intensité, peut être assimilée à un cas de force majeure (CE, 6 juillet 2015, n°373267). Dans le cas présent, en l’espace d’un siècle et demi, trois crues comparables avaient eu lieu sur la même zone et durant la décennie précédant la crue de 2003, six crues avaient dépassé le niveau de la crue décennale théorique. La SNCF ne contestait d’ailleurs pas avoir pour projet de conforter ses merlons afin de les rendre plus résistants aux crues. Par conséquent, le caractère imprévisible de la crue était très discutable. Mais c’est en réalité sur le caractère exceptionnel de la conjonction de plusieurs évènements que le Conseil d’Etat a fondé sa décision. En effet, la Haute juridiction relève qu’il convient de caractériser la réunion d’évènements de cas de force majeure en raison de la conjonction de précipitations d’une ampleur exceptionnelle, d’une tempête marine qui a freiné le déversement des eaux du Rhône et enfin d’un débit (bien qu’il soit inférieur à une crue de 1840) ainsi que d’un niveau d’eau provoqués par la crue particulièrement importants. Le Rapporteur public dans ses conclusions sur cette affaire, différait quant à cette interprétation de la Cour administrative d’appel que le Conseil d’Etat a confirmé. En effet, le Rapporteur public soulignait qu’ « il n’est pas contesté que les merlons ont cédé dès le début de la soirée du 3 décembre et que les eaux du Rhône se sont engouffrées dans les brèches du remblai ferroviaire à l’aube du 4 décembre » (Conclusions de Monsieur le Rapporteur public Olivier Henrard, CE, 15 novembre 2017, n°403367). Le Rapporteur public indiquait tout particulièrement que « La tempête, en revanche, ne s’est levée qu’au cours de la nuit pour atteindre son paroxysme à 7 heures du matin, alors que les quartiers Nord de la ville d’Arles étaient déjà inondés. Le rapport rendu par le collège d’experts ne retenait aucune contribution du phénomène marin à l’ampleur des inondations. » (Conclusions de Monsieur le Rapporteur public Olivier Henrard, CE, 15 novembre 2017, n°403367). Ainsi, le Rapporteur public rappelait que la qualification de force majeure est en principe d’interprétation restrictive et que dès lors qu’il…

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23.05201723 mai 2017

Orages, inondations et dommages de travaux publics : n’oublions pas l’équation de la responsabilité administrative

En cette période où les orages seront bientôt de retour, j’ai demandé à Gaspard LEBON, jeune étudiant en droit de la Faculté de droit de Lille 2  major de Licence 1 et 2 et en stage actuellement chez Green Law, de nous rappeler, l’existence en matière d’intempéries violentes d’un régime de responsabilité administrative toujours plus favorable aux victimes de ces dommages. Par une série de quatre arrêts similaires rendus le même jour (27 janvier 2017, N° 15NT01092, N° 15NT01190, N° 15NT01187, N° 15NT01096 ), la Cour administrative d’appel de Nantes réaffirme justement une solution déjà solidement établie en jurisprudence (Conseil d’Etat, 3 / 5 SSR, du 18 mars 1988, 80504, inédit au recueil Lebon ; CE, 10/ 1 SSR, du 23 décembre 1988, 70883)  dans le domaine de la responsabilité de l’administration du fait de dommages de travaux publics liés à des inondations. Je laisse Gaspard, vous présenter cette solution jurisprudentielle. D. Deharbe (Green Law Avocats) *   Par Gaspard LEBON (étudiant Lille 2)   En effet au terme de ces décisions, l’administration engage sa responsabilité en cas de dommages de travaux publics subis par les tiers du fait d’inondations et ce, même lorsque les pluies et orages sont qualifiés d’évènements de force majeure dès lors que ces dommages ont été aggravés en raison d’un défaut d’entretien d’un ouvrage public. Ce contentieux s’inscrit dans le cadre très large de la responsabilité de l’administration. Rappelons tout d’abord qu’à côté du régime de responsabilité que l’on qualifierait de « classique », à savoir la responsabilité pour faute de l’administration, il existe également une responsabilité sans faute de l’administration : Construction largement prétorienne, ses origines remontent à la fin du XIXe siècle (Conseil d’Etat, 21 juin 1895, « Cames »), il s’agit d’un domaine où la « créativité » du juge administratif a pu largement se manifester afin de dégager des solutions plus adaptées pour les victimes. Ce choix pour une responsabilité sans faute étant destiné de garantir une indemnisation pour des victimes qui, dès lors, n’auront pas à rapporter la preuve parfois difficile d’un comportement fautif de l’administration. En effet, la victime dans ce type de responsabilité a juste à démontrer que l’activité (défaillante) de l’administration est à l’origine de son dommage. Une des raisons d’être de cette responsabilité sans faute étant que l’administration, par son activité, fait courir un risque aux tiers, risque qu’elle doit garantir en cas de dommage peu importe qu’il y ait une faute commise par elle ou non. (Conseil d’Etat, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers , Conseil d’Etat, 19 décembre 1969, établissements Delannoy). C’est notamment dans cette optique que s’inscrit la responsabilité de l’administration du fait des dommages de travaux publics. Inondations + défaut d’entretien de l’ouvrage public = dommages de travaux publics Dans notre cas cela débouche sur cette équation finalement très simple. Les dommages de travaux publics s’inscrivent au sein de cette responsabilité sans faute de l’administration. Il s’agit de dommages survenus du fait d’un défaut d’entretien, d’un entretien anormalement défaillant de l’ouvrage public. Il est cependant nécessaire de distinguer suivant que les dommages de travaux publics sont causés à un tiers ou à un usager de l’ouvrage public : En ce qui concerne les tiers, il s’agit d’une responsabilité sans faute de l’administration ; En ce qui concerne les usagers, il s’agit d’une responsabilité pour faute de l’administration. Cependant, la faute se trouve présumée. C’est-à-dire que l’administration ne peut s’exonérer de sa responsabilité qu’en apportant elle-même la preuve de l’absence de faute, de l’entretien normal de l’ouvrage public ; l’usager victime n’ayant pas à démontrer l’existence d’une faute. Force majeure de l’orage + Défaut d’entretien de l’ouvrage = encore un dommage de travaux publics ! Le tiers se distingue de l’usager en ce qu’il est la personne étrangère aux travaux, à l’ouvrage public qui, passive, ne retire aucun avantage de ce dernier. La distinction entre tiers et usager est parfois délicate, mais dans les deux cas, le régime se veut très favorable aux victimes comme le démontrent les décisions de la CAA de Nantes. En effet, dans ces arrêts du 27 Janvier 2017, en présence de dommages résultant d’inondations suite à des pluies exceptionnellement violentes durant un orage, la Cour administrative d’appel tout d’abord reproduit , dans ces circonstances, le considérant de principe initié par le Conseil d’Etat du  (10 mai 1989 n° 38611) : « Considérant que le maître d’ouvrage est responsable, même en l’absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement ; qu’il ne peut dégager sa responsabilité que s’il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d’un cas de force majeure; » Ainsi, en cas de dommage subit par un tiers du fait d’inondations résultant d’un défaut d’entretien des ouvrages publics, l’administration engage sa responsabilité, et ce même en l’absence de toute faute. Toutefois, la faute de la victime ayant contribué à son dommage ou la survenue d’un évènement de force majeure peut être de nature à réduire l’indemnisation, deux circonstances que l’administration devra  dans tous les cas démontrer elle-même, posant dès lors un régime très favorable aux victimes. Dans nos cas d’espèce, qu’il s’agisse des arrêts de 1988, 1989 ou de 2017, les situations et solutions dégagées sont strictement les mêmes : Dans un premier temps, la Cour administrative d’appel constate que ces pluies brutales constituent un évènement revêtant les caractères de la force majeure (cela se dit d’un évènement extérieur, imprévisible et irrésistible). Elle conclut alors à une exonération de toute responsabilité mais émet une réserve : « dès lors, la responsabilité de Brest Métropole à l’occasion de cette inondation ne peut être retenue que pour autant que les conséquences dommageables de cet événement ont été aggravées par un ouvrage public lui appartenant par rapport à ce qu’elles auraient été en son absence ; » Par la suite, les juges relèvent justement l’existence d’un défaut d’entretien, à savoir une insuffisance des capacités du système d’évacuation des eaux pluviales ayant eu pour effet d’aggraver les dommages subis par les tiers. Et, alors même…

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31.12201429 août 2024

Les causes d’exonération d’un dommage de travaux publics : Attention, terrain glissant ! (CAA Bordeaux, 17 nov.2014)

La Cour administrative d’appel de Bordeaux (formation des chambres réunies, du 17 novembre 2014, n°12BX01795) vient de rendre une intéressante décision en matière d’indemnisation du fait d’un dommage de travaux publics. Le 19 avril 2000, à la suite d’une période de précipitations intenses, un glissement de terrain sur les pentes du Mont Cabassou, dans la commune de Rémire-Montjoly (Guyane), a provoqué une importante coulée de boue. Cette coulée de boue a, en partie, enseveli l’usine de fabrication de yaourts, glaces et jus de fruits appartenant à la société Cilama, située en contrebas de la RN 3, à la base du Mont Cabassou. Les assureurs de la Cilama lui ont versé plus de douze millions d’euros en réparation des dommages aux biens subis lors du glissement de terrain et des pertes d’exploitation. Ils ont ensuite saisi le tribunal administratif de Cayenne pour demander la condamnation de l’État à réparer leur préjudice. Par un jugement du 9 juin 2008, le tribunal administratif de Cayenne a déclaré l’Etat entièrement responsable des dommages et l’a condamné à rembourser intégralement les assureurs. L’État a alors interjeté appel. La cour administrative d’appel de Bordeaux a alors déclaré l’Etat responsable d’un tiers des dommages subis par la société Cilama, a rejeté les conclusions de l’Etat tendant à ce que la commune de Rémire-Montjoly le garantisse des condamnations prononcées contre lui et a prescrit une expertise en vue d’évaluer le montant exact du préjudice (Cour Administrative d’Appel de Bordeaux, 19 janvier 2010, n°08BX02263). A la suite d’un pourvoi de la société Cilama, le Conseil d’Etat a annulé cet arrêt pour insuffisance de motivation et renvoyé l’affaire devant la cour administrative d’appel de Bordeaux (Conseil d’État, 29 juin 2012, n°337820). L’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux rendu après renvoi du Conseil d’Etat est la décision présentement commentée (Cour administrative d’appel de Bordeaux, formation des chambres réunies, du 17 novembre 2014, n°12BX01795). Cette décision mérite qu’on s’y intéresse en ce qu’elle rappelle dans quelles conditions la responsabilité de l’Etat peut être engagée en cas de carence du maire ou en présence de dommages causés à des tiers par des travaux publics. Tout d’abord, la cour administrative d’appel de Bordeaux annule le jugement du tribunal administratif de Cayenne en ce qu’il avait retenu la responsabilité pour faute de l’Etat (I.) puis, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, admet la responsabilité sans faute de l’Etat pour les dommages de travaux publics causés à des tiers (II.).  Sur le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Cayenne Après avoir rappelé les dispositions du 5° de l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales et le 1° de l’article L.2215-1 du même code, la Cour considère « qu’il résulte de ces dispositions que la responsabilité de l’Etat en matière de prévention des accidents naturels ne peut être engagée qu’à la condition que le préfet, en s’abstenant de se substituer au maire pour prendre les mesures propres à prévenir de tels accidents, ait commis une faute lourde ». Il est vrai qu’en principe, la prévention des accidents naturels relève de la compétence du maire. Néanmoins, en cas de carence du maire, le Préfet peut se substituer au maire de la Commune après une mise en demeure restée sans résultat. Si toutefois le Préfet reste lui aussi inactif, la responsabilité de l’Etat ne peut alors être engagée qu’à la condition que le préfet, en s’abstenant de se substituer au maire, ait commis une faute lourde (Conseil d’Etat, 1ère et 2ème sous-sections réunies, 7 avril 1967, n°65187 65224, mentionné aux tables du recueil Lebon, Conseil d’État, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 25 juillet 2007, n°283000, Conseil d’État, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 25 juillet 2007, n°293882). En l’espèce, le tribunal administratif s’est borné à retenir que l’insuffisance des mesures de prévision et de prévention prises par les services de l’équipement était constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Dès lors qu’il n’a pas caractérisé l’insuffisance des mesures de prévision et de prévention prises par les services de l’équipement de « faute lourde », le tribunal administratif a commis une erreur de droit justifiant l’annulation de son jugement. C’est donc à bon droit que la cour administrative d’appel de Bordeaux annule le jugement du tribunal administratif de Cayenne. Sur l’effet dévolutif de l’appel  Dans un premier temps, la cour administrative d’appel de Bordeaux rappelle le principe de responsabilité sans faute de l’Etat du fait des dommages causés par des travaux publics à des tiers (2.1.). Puis, dans un second temps, elle écarte chacune des causes d’exonération susceptibles d’être invoquées (2.2.). – Sur la responsabilité sans faute de l’Etat pour des dommages causés à des tiers par des travaux publics  La cour administrative de Bordeaux rappelle le principe de responsabilité sans faute de l’Etat pour les dommages causés aux tiers par des travaux publics.  Tout d’abord, elle explique « que le mouvement de terrain survenu le 19 avril 2000 a été provoqué par le soulèvement des couches géologiques supérieures du Mont Cabassou […] et que ce soulèvement résulte des fortes pressions provenant du gonflement, à la suite de pluies intenses, d’une nappe d’eau profonde et captive située dans le substratum granitique, fissuré dans sa partie supérieure ». Puis, elle précise «  qu’à la suite de deux précédents glissements de terrain importants, survenus le 14 février 1989 et le 23 mai 1990, les services de l’équipement, chargés de l’entretien de la RN 3, ont notamment décidé, afin de prévenir la survenance de nouveaux mouvements de terrain ou tout au moins d’en limiter l’ampleur, de faire procéder à des prélèvements de matériaux dans la partie supérieure des zones touchées par ces deux glissements ». Elle en déduit alors « qu’en réduisant l’épaisseur des couches géologiques supérieures dans la partie du Mont Cabassou exposée aux surpressions en provenance de la nappe captive et en diminuant ainsi le poids de ces couches dont la pression contrebalançait ces surpressions, ces travaux publics, à l’égard desquels les sociétés Cilama et Antilles Glaces ont la qualité de tiers, ont joué un rôle déterminant dans…

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