19.04201519 avril 2015

Régularisation de construction : réalisme jurisprudentiel

Par Maître Marie-Coline Giorno (Green Law Avocat) Un arrêt récent du Conseil d’Etat (CE, 1ère et 6ème sous-sect., 16 mars 2015, n°369553) clarifie le régime des constructions ayant subi des travaux non autorisés qui ont changé leur destination par rapport à ce qui avait initialement été autorisé. Les faits de l’espèce sont d’une grande banalité. Les époux B… ont acquis en 1997 un chalet sur le territoire de la commune de Saint-Gervais-les-Bains. Ce chalet a été édifié en vertu de permis de construire délivrés en 1988 et en 1989 en vue de la construction d’un restaurant d’altitude. Toutefois, il a fait l’objet avant son acquisition par les époux B…d’un changement de destination pour être utilisé pour l’habitation, sans que les travaux ayant permis ce changement ne soient autorisés. Les époux B…ont déposé le 22 août 2008 une demande de permis de construire portant sur une extension de leur chalet. Le 16 octobre 2008, le maire de Saint-Gervais-les-Bains leur a opposé une décision de refus. Ils ont alors saisi le tribunal administratif de Grenoble d’un recours en excès de pouvoir dirigé contre cette décision de refus. Le Tribunal a rejeté leur requête. Ils ont alors interjeté appel mais la Cour administrative d’appel de Lyon a confirmé le jugement de première instance. Ils se sont alors pourvus en cassation. Le Conseil d’Etat s’est prononcé par la décision du 16 mars 2015 (CE, 1ère et 6ème sous-sect., 16 mars 2015, n°369553),  présentement commentée. Deux moyens étaient invoqués devant le Conseil d’Etat dont un attire particulièrement notre attention : l’erreur de droit. Les requérants soutenaient que leur demande de permis de construire concernant les travaux d’extension n’avait pas à porter sur la régularisation des travaux ayant antérieurement changé la destination du chalet. La Cour aurait alors commis une erreur de droit en estimant le contraire. Afin de répondre à ce moyen, le Conseil d’Etat a adopté un raisonnement en trois temps. Dans un premier temps, il a indiqué que : « lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination ; qu’il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation». Ce principe avait déjà été posé par le Conseil d’Etat le 13 décembre 2013 dans des termes presque similaires (CE, 1ère et 6ème sous-sect.,13 décembre 2013, n°349081) : « Considérant que, lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ; qu’il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation ». Néanmoins, nous pouvons relever qu’aux termes de sa décision du 16 mars 2015, le Conseil d’Etat étend ce principe aux éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet « de changer sa destination ». Cette hypothèse n’était pas envisagée dans sa décision du 13 décembre 2013. Cet ajout permet d’adapter le considérant de principe posé en 2013 aux circonstances de l’espèce. Il est également utile pour préciser le régime des constructions ayant subi des travaux non autorisés qui ont changé leur destination par rapport à ce qui avait initialement été autorisé. Dans un deuxième temps, le Conseil d’Etat précise dans sa décision du 16 mars 2015 : « qu’il appartient à l’autorité administrative, saisie d’une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier d’après les règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision ; qu’elle doit tenir compte, le cas échéant, de l’application des dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme issues de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l’occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables ». Une fois encore, cette formulation est très proche de celle qui avait été adoptée en 2013. Le Conseil d’Etat avait alors estimé : « qu’il appartient à l’administration de statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier, en tenant compte, le cas échéant, de l’application des dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme issues de la loi du 13 juillet 2006 emportant régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans ». Notons cependant que la formulation n’est pas identique : – D’une part, dans sa dernière décision, le Conseil d’Etat précise qu’il appartient à l’autorité administrative de statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier « d’après les règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision ». – D’autre part, le Conseil d’Etat indique dans sa nouvelle décision que la régularisation autorisée en vertu de l’application des dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme pour les travaux réalisés depuis plus de dix ans n’est autorisée que « sous réserve, notamment, que les travaux n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables ». La réserve apportée par le Conseil d’Etat dans sa décision du 16 mars 2015 ne figurait nullement dans sa décision du 13 décembre 2013. Relevons toutefois qu’il ne s’agit pas d’une création prétorienne. En effet, aux termes de l’article L. 111-12…

Par Catégorie(s) Aménagement du territoire, Droit de l'urbanismeTags , , , , , , , ,
13.03201513 mars 2015

Reconstruction à l’identique après sinistre : précisions du Conseil d’Etat sur la prescription

Par Maître Aurélien BOUDEWEEL (Green Law Avocat) Par un arrêt en date du 21 janvier 2015 (CE, 1ère, 21 janvier 2015 n°382902) le Conseil d‘Etat rappelle que la prescription de dix ans relativement au droit de reconstruction d’un bâtiment détruit par un sinistre ne court qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 lorsque le sinistre est antérieur à celle-ci. Rappelons que l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme prévoit aujourd’hui (dans sa version en vigueur depuis la loi du 12 mai 2009) les conditions d’obtention d’une autorisation pour une reconstruction à l’identique : « La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d’urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié. Peut également être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d’urbanisme et sous réserve des dispositions de l’article L. 421-5, la restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment. » S’agissant d’une autorisation de reconstruction à l’identique, l’autorité d’urbanisme se doit néanmoins de vérifier au sens de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : – Que le bâtiment détruit pour lequel est sollicité une reconstruction était régulièrement édifié (Cour administrative d’appel de Nantes, 15 février 2013, n°11NT01834) ; – Que la démolition du bâtiment pour lequel est sollicité une reconstruction soit intervenue il y a moins de 10 ans (Conseil d’Etat, 9 mai 2012, n°341259 ; Cour administrative d’appel de Lyon, 31 juil. 2012, n°12LY00839) ; – Que le projet de reconstruction est identique au bâtiment démoli (Cour administrative d’appel de Marseille, 7 févr. 2008, n° 05MA00811 ; CAA Douai, 5 juill. 2007, n° 06DA01662 ; Cour administrative d’appel de Lyon 2 févr. 2006, n° 02LY02286) ; – Que les dispositions de la carte communale ou du plan local d’urbanisme applicables ne s’y opposent pas. – Le cas échéant, un dernier considérant mentionne si le projet de reconstruction à l’identique est soumis ou pas à un risque certain et prévisible de nature à mettre en danger la sécurité des occupants. Précisons que même dans le cas d’une reconstruction à l’identique, le pétitionnaire est tenu de respecter les formalités requises pour la présentation d’un dossier de demande de permis : « [l’article L. 111-3, alinéa 1] n’a ni pour objet ni pour effet de dispenser le pétitionnaire et l’autorité d’urbanisme du respect des formalités prévues par les textes en ce qui concerne la présentation et l’instruction des demandes de permis de construire, quand bien même elles avaient été accomplies lors de la délivrance du permis initial et ce dernier fût-il récent » (Cour administrative d’appel de Lyon, 19 mars 2013, n°12LY01618). De fait, la demande de permis de construire doit respecter les prescriptions prévues par les articles R431-5 à R431-12 du Code de l’urbanisme. En l’espèce, une société avait saisie la juridiction administrative aux fins d’obtenir l’annulation de la décision du maire d’une commune lui refusant un permis de construire en vue d’une reconstruction à l’identique. Sa demande avait été rejetée successivement par le tribunal administratif et la Cour administrative d’appel. La particularité du litige tenait au fait que le sinistre avait été causé antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi nouvelle. Saisi du litige le Conseil d’Etat censure l’arrêt d’appel aux motifs qu’une erreur de droit a été commise relativement à l’interprétation de l’article L111-3 du code de l’urbanisme et rappelle: « Considérant que l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, disposait que : « La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié »; que la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a modifié ces dispositions pour prévoir que : ” La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié. (…) Considérant que lorsqu’une loi nouvelle institue, sans comporter de disposition spécifique relative à son entrée en vigueur, un délai de prescription d’un droit précédemment ouvert sans condition de délai, ce délai est immédiatement applicable mais ne peut, à peine de rétroactivité, courir qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle ; que si, en adoptant les dispositions de la loi du 13 décembre 2000 insérées à l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme, le législateur n’a pas entendu permettre aux propriétaires d’un bâtiment détruit de le reconstruire au-delà d’un délai raisonnable afin d’échapper à l’application des règles d’urbanisme devenues contraignantes, les modifications apportées à cet article par la loi du 12 mai 2009 ont notamment eu pour objet de créer expressément un délai ayant pour effet d’instituer une prescription extinctive du droit, initialement conféré par la loi du 13 décembre 2000 aux propriétaires d’un bâtiment détruit par un sinistre, de le reconstruire à l’identique ; qu’il résulte de ce qui précède que le délai qu’elle instaure n’a commencé à courir, dans tous les autres cas de destruction d’un bâtiment par un sinistre, qu’à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2009 ; que, dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme issues de cette loi, qui n’ont pas d’effet rétroactif, méconnaîtraient le principe de sécurité juridique ainsi que celui d’égalité devant la loi garantis par la Déclaration des droits de l’homme et du…

Par Catégorie(s) Aménagement du territoire, Droit de l'urbanisme, ImmobilierTags , , , , , , , ,
03.09201115 janvier 2012

ICPE: Le risque d’un arbitraire du juge-administrateur

Dans l’affaire jugée par le Conseil d’Etat (CE, Conseil d’État, 26 juillet 2011, n°324728), un industriel exploitant  contestait une mise en demeure en considérant que son activité n’était pas classée sous les anciennes rubriques de la nomenclature ICPE applicables au moment de l’introduction de l’instance. Etait en cause une unité de mélange et de compostage de sciures et d’écorces avec des sels d’ammonium (chlorure d’ammonium) provenant de l’industrie, pour produire un amendement organique que le Préfet de la Somme avait voulu en septembre 2002 soumettre cette activité aux rubriques 167 c (traitement de déchets provenant d’installations classées), 2170 (fabrication d’engrais et de supports de culture à partir de matières organiques) et 2260 (broyage et criblage de matières végétales).  Devant le Conseil d’Etat  l’interprétation de la nomenclature de l’industriel triomphe et le Préfet de la Somme est censuré : l’arrêt admet que l’activité de fabrication d’un amendement organique ne relevait pas des rubriques précitées. Reste que le Conseil prenant en compte la nomenclature en vigueur au jour où il statue au fond et faisant application d’une nouvelle rubrique couvrant l’activité décide lui-même de mettre en demeure l’industriel de déposer une D.A.E. : « cette activité relève dorénavant de la rubrique n° 2780 de la nomenclature des installations classées, qui vise notamment le compostage de rebuts de fabrication de denrées alimentaires végétales et de boues d’industries agroalimentaires ; que la quantité de matières traitées est supérieure à vingt tonnes par jour ; qu’il suit de là que la société requérante doit régulariser sa situation administrative en déposant une demande d’autorisation au titre de la rubrique n° 2780 ; qu’il y a lieu de la mettre en demeure de déposer une telle demande dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision ». Cet arrêt fera sans doute beaucoup d’encre, même si ce n’est pas la première fois que « le juge administratif inflige une sanction administrative à l’exploitant d’une installation classée qui fonctionne dans des conditions irrégulières » (cf. D. Gillig, CAA Nancy, 9 janv. 2006, n° 04NC00704, Duval : Juris-Data n° 2006-294661, Environnement n° 6, Juin 2006, comm. 70). On sait que le juge a encore admis pouvoir aggraver les prescriptions techniques qui lui étaient déférées (CAA Bordeaux, 14 nov. 2006, n° 03BX01988, Sté Toupnot).  On voudrait juste faire une remarque sur l’origine historique de ce qu’il convenu d’appeler les « pouvoirs du juge administrateur ». Initialement en admettant qu’il puisse substituer son appréciation à cette de l’administration le juge entendait surtout protéger les industries naissantes de l’arbitraire administratif et de refus d’autorisation abusifs. Ainsi très tôt le Conseil d’Etat a admis qu’il pouvait délivrer l’autorisation illégalement refusée (CE, 7 févr. 1873, Bourgeois : Rec. CE 1873, p. 124. – CE, 20 mai 1881, Bridot : Rec. CE 1881, p. 519.. – CE, 15 mai 1903, Clerget : Rec. CE 1903, p. 356. – CE, 20 janv. 1929 : Rec. CE 1929, p. 111. – CE, 13 mars 1937, Delanos : Rec. CE 1937, p. 313. – CE, 27 nov. 1957, Ville Meudon : Rec. CE 1957, p. 924.. – CE, 16 nov. 1962 : AJDA 1963, p. 170) et d’ailleurs cette tradition s’est perpétuée (par ex. : CE, sect., 15 déc. 1989, Min. env. c/ Sté Spechinor : Juris-Data n° 1989-646026 ; Rec. CE 1989, p. 254. – CAA Nancy, 19 avr. 2004, Min. Écologie et Développement durable : LPA 5 août 2004, p. 21, note D. Gillig. – CAA Nancy, 21 juin 2004, SARL Kaibacker : Environnement 2004, comm. 112, obs. D. Gillig – CAA Douai, 1re ch., 2 oct. 2008, no 08DA00161, Sté BPE Lecieux, in CPEN), le principe jurisprudentiel trouvant au demeurant un encrage textuel depuis 1992 (cf. l’article L. 514-6 du code de l’environnement ). Aujourd’hui ce même pouvoir voir un industriel soutenir pendant près de dix ans une thèse devant le juge qui n’est finalement invalidée que par un changement de la nomenclature la neuvième année du procès. Il est effectivement très élégant de ne pas avoir laissé à la charge du demandeur les frais irrépétibles. De la même façon l’annulation peut constituer une certaine garantie en cas de poursuite pénale pour exploitation sans titre.  Mais on ne doit pas craindre de poser alors cette question fondamentale : qui protège l’industriel des erreurs d’administration du Conseil d’Etat ? Or dans notre cas on se permettra d’en relever une, du moins que l’on peut soupçonner à la seule lecture de l’arrêt : si l’administration a mis en demeure l’exploitant de déposer une DAE c’est qu’il a mené l’activité controversé et comme le reconnaît l’arrêt lui-même à ce moment il menait une activité qui n’avait pas à être classée et qui donc bénéficie des droits acquis consacrés par l’article L 513-1 du code de l’environnement  bafoués par le juge lui-même … rappelons qu’aux termes de cette disposition « Les installations qui, après avoir été régulièrement mises en service, sont soumises, en vertu d’un décret relatif à la nomenclature des installations classées, à autorisation, à enregistrement ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, cet enregistrement ou cette déclaration, à la seule condition que l’exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l’année suivant la publication du décret ». Et au demeurant on doit encore remarquer que la mise en demeure s’avère la première étape obligée des sanctions administratives. Ainsi on ne peut manquer de considérer que la solution retenue revient à appliquer un classement plus sévère à une situation antérieurement constituée. Mais l’arrêt comporte ici une précision importante qui fait au moins tomber la thèse des droits acquis : « qu’il résulte de l’instruction que la fabrication d’amendements organiques par la SOCIETE LANVIN S.A. utilise désormais des matières premières issues de l’industrie agro-alimentaire ». Bref c’est un changement de process dans la production de l’amendement qui rend cette activité justiciable de la nouvelle rubrique n°  2170 car ce n’est qu’à exploitation à l’identique que la jurisprudence admet traditionnellement les droits acquis. …

Par Catégorie(s) Législation installations classées (ICPE), Réglementation des déchetsTags , , , , , , , ,