03.0720133 juillet 2013

Le Rapporteur public, une institution du procès administratif consolidée

Par un arrêt en date du 21 juin 2013 (CE, 21 juin 2013, n°354227), le Conseil d’Etat vient de longuement justifier le rôle du rapporteur public.   Cet arrêt n’est pas anodin puisqu’il fait suite à la décision de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH, 4 juin 2013, Marc Antoine c. France, n°54984/09)  dans laquelle cette dernière a décidé que le fait que seul le rapporteur public, et non les parties à l’instance, obtienne communication du projet de décision du conseiller rapporteur, ne viole pas le droit à un procès équitable tel que prévu à l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme.   Cette décision de la CEDH était loin d’être évidente, tant le rapporteur public, lorsqu’il était encore désigné sous le vocable de commissaire du gouvernement, avait pu être remis en cause par la CEDH à l’occasion de plusieurs arrêts (CEDH, Kress c. France, 7 juin 2001, n°39594/98 ; CEDH, Martinie c. France, 12 avril 2006, 58675/00).   C’est sans doute pourquoi, fort de la dernière position de la CEDH,  le Conseil d’Etat vient consacrer dans les considérants ci-après reproduits de longs développements sur le rôle du rapporteur public, ce qui lui assure sans doute un avenir certain dans le procès administratif :   « 2. Considérant que l’article L. 5 du code de justice administrative prévoit que ” l’instruction des affaires est contradictoire ” ; qu’aux termes de l’article L. 7 de ce code : ” Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent ” ; 3. Considérant que les règles applicables à l’établissement du rôle, aux avis d’audience et à la communication du sens des conclusions du rapporteur public sont fixées, pour ce qui concerne les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, par les articles R. 711-1 à R. 711-3 du code de justice administrative ; que l’article R. 711-2 indique que l’avis d’audience mentionne les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public ; que le premier alinéa de l’article R. 711-3 du même code dispose que ” si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne ” ; 4. Considérant que le principe du caractère contradictoire de l’instruction, rappelé à l’article L. 5 du code de justice administrative, qui tend à assurer l’égalité des parties devant le juge, implique la communication à chacune des parties de l’ensemble des pièces du dossier, ainsi que, le cas échéant, des moyens relevés d’office ; que ces règles sont applicables à l’ensemble de la procédure d’instruction à laquelle il est procédé sous la direction de la juridiction ; 5. Considérant que le rapporteur public, qui a pour mission d’exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement ; que l’exercice de cette fonction n’est pas soumis au principe du caractère contradictoire de la procédure applicable à l’instruction ; qu’il suit de là que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du rapporteur public -qui peuvent d’ailleurs ne pas être écrites- n’ont à faire l’objet d’une communication préalable aux parties ; que celles-ci ont en revanche la possibilité, après leur prononcé lors de la séance publique, de présenter des observations, soit oralement à l’audience, soit au travers d’une note en délibéré ; qu’ainsi, les conclusions du rapporteur public permettent aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier, de connaître la lecture qu’en fait la juridiction et de saisir la réflexion de celle-ci durant son élaboration tout en disposant de l’opportunité d’y réagir avant que la juridiction ait statué ; que s’étant publiquement prononcé sur l’affaire, le rapporteur public ne peut prendre part au délibéré ; qu’ainsi, en vertu de l’article R. 732-2 du code de justice administrative, il n’assiste pas au délibéré devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et, selon l’article R. 733-3 de ce code, il y assiste, sauf demande contraire d’une partie, sans y prendre part au Conseil d’Etat ; 6. Considérant que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions citées au point 3 de l’article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré ; qu’en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s’impose à peine d’irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ; 7. Considérant, par ailleurs, que, pour l’application de l’article R. 711-3 du code de justice administrative et eu égard aux objectifs, mentionnés au point 6, de cet article, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l’appréciation qu’il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les…

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02.0720132 juillet 2013

Principe de participation et ZDE … pour l’histoire du droit

Par trois arrêts en date du 26 juin 2013 (CE, 26 juin 2013, n°364575 ; n°362313 ; n°360466) le Conseil d’Etat est venu préciser qu’il n’existait pas d’obligation de consultation du public pour l’élaboration des zones de développement de l’éolien (ZDE).   Pour ce faire, le Conseil d’Etat a dans un premier temps indiqué que les dispositions de l’article L. 110-1, II, 4° du code de l’environnement énonçant le principe de participation (aujourd’hui l’article L. 110-1, II, 5°) « se bornent à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d’autres lois » et que par conséquent « elles n’impliquent, par elles-mêmes, aucune obligation de procéder à l’association du public au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ».   Dès lors, relevant qu’aucune disposition législative n’a organisé les modalités d’une telle participation, le Conseil d’Etat conclut en ce que « la méconnaissance du principe de participation du public énoncé au 4° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement ne [pouvait] être utilement invoquée au soutien d’une demande tendant à l’annulation d’un arrêté définissant une zone de développement de l’éolien ».   De plus, bien que l’argumentation précédemment évoquée justifiait à elle seule l’absence d’obligation de consultation du public pour les ZDE, les  juges du palais royal ont quand même pris le soin de préciser dans un second temps qu’une ZDE ne constituait pas un projet ayant une incidence importante sur l’environnement.   En effet, ceux-ci ont considéré – à juste titre –  que la décision préfectorale définissant une ZDE « se borne à délimiter un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l’implantation des éoliennes sans autoriser la réalisation de travaux relatifs à une telle implantation ; qu’une telle décision préfectorale ne constitue pas, par suite, et en tout état de cause, un ” projet ” ayant une incidence importante sur l’environnement au sens des dispositions du 4° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement ».   Par conséquent, la procédure d’élaboration des ZDE ne pouvait en aucun cas être considérée comme entrant dans le champ d’application du principe de participation tel que prévu par les dispositions de l’article L. 110-1, II, 4° du code de l’environnement.   On sait d’ailleurs que la définition constitutionnelle du principe de participation connaît le même type de limite (l’article 7 de la Charte visant la « décision publique ayant une incidence sur l’environnement ») que sanctionne également le juge constitutionnel (Cons. const., déc., n° 2012-282 23 nov. 2012 QPC, Assoc. FNE et a., préc., consid. n° 22).   S’il est vrai que les ZDE ont disparu depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2013-312 du 15 avril 2013, cette précision n’en demeure pas moins d’importance concernant l’application du principe de participation. Au final la ZDE survivra à sa disparition du droit positif en éclairant la portée du principe de participation … Décidément l’éolien aura contribué à l’écriture du droit de l’environnement même si le juge ne lui rend pas toujours.   D’ailleurs, il convient de noter que la mise en œuvre du principe de participation va prochainement faire l’objet d’une ordonnance, dont le projet actuellement en consultation est disponible ici. Pour plus de compréhension, une note de présentation du projet est également disponible ici. Etienne POULIGUEN – Juriste (Green Law Avocat) 

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23.06201323 juin 2013

Gestion des déchets: l’avis du CDR plaide pour une révision ambitieuse des objectifs

Dans le cadre du réexamen des politiques européennes en matière de gestion des déchets en 2014, la Commission Européenne a sollicité un avis de la part du Comité des Régions . Cet avis, adopté le 24 avril dernier par la Commission de l’environnement, du changement climatique et de l’énergie du Comité des Régions (CdR) plaide pour une révision ambitieuse des objectifs en matière de gestion des déchets. En effet, cet avis milite tout d’abord pour l’instauration d’un langage commun en matière de gestion des déchets, reposant notamment sur : une seule méthode de calcul des déchets, performante et transparente, afin de permettre la rationalisation des objectifs ainsi que la comparabilité des situations et des progrès accomplis ; un lexique européen reprenant les terminologies précises et exhaustives appliquées aux déchets, aux modes de traitement qui leur sont appliqués, aux structures et infrastructures ainsi qu’aux acteurs opérant dans ce secteur ; une nomenclature européenne des déchets comprenant l’ensemble des flux de déchets afin d’en permettre une catégorisation irréfragable au sein de la hiérarchie.   Ensuite, concernant la directive cadre relative aux déchets, il opte pour un renforcement et la création de nouveaux objectifs parmi lesquels on trouve notamment : –          le relèvement du niveau d’exigence en matière de prévention des déchets avec notamment en ce sens, la fixation à l’horizon 2020, d’une diminution de 10 % par rapport aux niveaux enregistrés en 2010 de la quantité de déchets municipaux par personne ; –          un renforcement de la législation en matière d’écoconception afin d’optimiser les procédures de démontage, de nettoyage, de recyclage et de valorisation des déchets dès la conception des produits ; –          le relèvement de l’objectif obligatoire actuel en matière de recyclage des déchets solides municipaux à 70 % à l’horizon 2020 ; –       le relèvement de l’objectif du pourcentage des déchets devant faire l’objet d’un recyclage à 100% à l’horizon 2020 tout en adoptant des normes règlementaires communes les plus exigeantes en matière de tri et de nettoyage des déchets à l’attention, non seulement des ménages et des industries, mais aussi des centres de tri eux-mêmes ; –          l’interdiction de l’incinération des déchets recyclables et organique à l’horizon 2020.   Également, concernant la directive relative à la mise à la décharge, il souhaite que soit interdit à l’horizon 2020 de la mise en décharge de tout déchet organique ou biodégradable, pouvant être réutilisé, recyclé en tout ou en partie ou ayant une valeur calorifique.   Enfin, concernant la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages, il se prononce pour : –         un relèvement des objectifs relatifs au recyclage des déchets d’emballages en plastique – tous plastiques confondus – à 70 % ; –         un relèvement des objectifs relatifs au recyclage des déchets d’emballages en verre, en métal, en papier et carton et en bois à 80 %.   Cependant, avant de devenir définitif, cet avis dont pourra s’inspirer la Commission Européenne pour revoir les objectifs de l’union en matière de gestions des déchets, devra être adopté en séance plénière par le Comité des Régions, laquelle se déroulera courant juillet.   Parallèlement à la consultation duCdR, la Commission Européenne a ouvert le 4 juin dernier une consultation publique sur ce même sujet de la gestion des déchets à laquelle les citoyens, les entreprises, les ONG, les autorités publiques, ainsi que toutes autres parties intéressées sont invités à participer par le biais d’un questionnaire téléchargeable à cette adresse.   Ces personnes ont jusqu’au 10 septembre pour faire parvenir leurs réponses à la Commission qui là encore s’en inspira pour procéder à la révision de la directive-cadre relative aux déchets, de la directive concernant la mise en décharge des déchets et la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages.   Etienne Pouliguen- Green Law Avocat Juriste

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23.06201323 juin 2013

Droit de l’environnement: le Comité national de l’industrie propose des mesures de simplification

Dans un rapport en date du 14 juin 2013 adressé au ministre du redressement productif, le Comité National de l’Industrie (CNI) propose 31 mesures de simplification de la réglementation en vigueur en faveur de l’industrie (Rapport CNI – 16.06.13).   En effet, suite au Pacte national pour la compétitivité, la croissance et l’emploi mis en place au 1er janvier 2013, le CNI a reçu pour mission le recensement filière par filière, des textes français qui sont plus contraignants que les normes européennes en vigueur. Et encore une fois, force est de constater que le droit de l’environnement est très largement visé dans ce rapport qui intervient, non par hasard, à quelques jours de l’ouverture des Etats Généraux du droit de l’environnement prévue le 25 juin 2013.   Est proposé ci-après un exposé des mesures du rapport concernant les règles juridiques relatives aux installations classées, aux  énergies renouvelables marines, à l’eau, aux déchets, à l’information environnementale et aux substances et équipements dangereux.     Concernant les règles juridiques relatives aux installations classées Le rapport préconise pour les installations classées soumises à autorisation : –          de permettre que l’étude d’impact requise se borne à se référer à des études d’impacts réalisées antérieurement par le pétitionnaire ou par des tiers, tout en présentant néanmoins les caractéristiques particulières du projet ; –          de permettre que l’étude d’impact des Zones d’Aménagement Concertées (ZAC) accueillant des ICPE soit intégrée dans l’étude d’impact de l’installation classée.     Le rapport suggère également de : –          procéder à l’allégement des procédures relatives à la gestion des sources radioactives de faible intensité ; –          mettre à jour l’arrêté intégré du 2 février 1998 pour mettre en cohérence la réglementation nationale avec les exigences de la directive IED et les conclusions des BREF, et accorder un délai aux industriels pour la mise en conformité de leurs installations avec les prescriptions de la directive précitée ; –          prévoir l’allocation d’une aide à la mise en œuvre de la nouvelle réglementation sur les garanties financières, et veiller à ce que le calcul du montant des garanties financières ne prenne pas en compte tout déchet ou produit susceptible d’être traité à coût nul ; –          modifier l’obligation de mener les campagnes de recherches de substances dangereuses afin que ces campagnes ne soient menées que dans les cas nécessaires ;     Concernant les règles juridiques relatives aux énergies marines renouvelables Il est proposé de : –          créer un régime spécifique d’autorisation dédié aux Energies Marines Renouvelables (EMR) applicable aussi bien lorsque le projet se situe sur le domaine public maritime que dans la zone économique exclusive ; –          créer une police spécifique aux EMR ; –          soumettre l’autorisation IOTA nécessaires aux éoliennes maritimes et aux hydroliennes au titre de la rubrique 4.1.2.0 prévue à l’article R. 214-1 du code de l’environnement aux mêmes délais de recours que ceux dont bénéficie l’autorisation ICPE d’un parc éolien terrestre, à savoir 6 mois à compter de l’affichage de l’autorisation pour les tiers et 2 mois pour les bénéficiaires ; –         faire intervenir la consultation du CODERST avant la réalisation de l’enquête publique lorsque le projet est soumis à l’autorisation loi sur l’eau et à une concession régie par les articles R. 2124-1 du CGPPP afin de pouvoir s’assurer avant l’enquête publique de la cohérence entre les prescriptions envisagées au titre de la loi sur l’eau et le projet de convention pour l’utilisation du domaine public ; –      procéder à une adaptation des dispositions relatives à l’archéologie préventive afin de tenir compte des conditions maritimes, des techniques disponibles et des capacités des acteurs institutionnels susceptibles d’intervenir sur le domaine public immergé ; –         permettre aux installations de production d’électricité situées en mer d’être exonérées du dispositif de surveillance et de contrôle des ondes électromagnétiques ; –         inclure la mise en place de canalisations privées de transport d’électricité permettant le raccordement des installations marines utilisant les énergies renouvelables dans les dérogations à la loi Littoral, au même titre que les canalisations du réseau public ; –         faire explicitement échapper les hydroliennes à la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique qui n’avait normalement pour objet que de s’appliquer aux barrages ; –     permettre aux titulaires d’une convention d’occupation du domaine public maritime naturel autorisant la construction et l’exploitation d’une installation de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable et de ses équipements, de bénéficier d’un droit réel sur les ouvrages réalisés.     Concernant les règles relatives à l’eau Il est préconisé par le rapport de revoir la procédure applicable à l’Attestation de Conformité Sanitaire (ACS) devant être obtenue pour tous les matériaux et objets entrant en contact avec l’eau destinée à la consommation humaine ainsi que les produits et procédés destinés au traitement de l’eau. Cette révision devra avoir pour but la simplification de la procédure en s’assurant que tous les outils seront mis en place et que les moyens humains seront suffisants pour permettre aux acteurs privés de travailler dans un environnement pérenne et prévisible.     Concernant les règles relatives aux déchets Le rapport suggère que l’article L. 541-10-5 du code de l’environnement prévoyant que tout produit recyclable soumis à un dispositif de responsabilité élargie des producteurs fait l’objet d’une signalétique commune informant le consommateur que ce produit relève d’une consigne de tri, soit abrogé. A défaut d’abrogation, le rapport indique qu’il est souhaité par les industriels que le décret d’application de l’article L. 541-10-5 du code de l’environnement, n’entre pas en vigueur avant le 1er juillet 2014. Egalement, ceux-ci préconisent : –          de permettre aux industriels de ne pas avoir à apposer obligatoirement le marquage sur le produit même ; –          d’exonérer certains secteurs comme l’ameublement de cette obligation de marquage.     Concernant les règles relatives à l’information environnementale Le rapport préconise de : –          retarder l’application de l’obligation  pour les personnes morales de droit privé de plus de 500 personnes en métropole et de 250 personnes en outre-mer de publier un bilan des émissions de gaz à effets de serre (GES) avant le 31 décembre 2012 ; –          faire bénéficier d’une exonération de l’obligation précitée les filiales,…

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21.06201321 juin 2013

Pollution par les nitrates: la France encore condamnée par la CJUE

Sans surprise, la France se voit une nouvelle fois condamnée par la Cour de Justice de l’Union Européenne pour manquement relatif à la violation de la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (CJUE, 13 juin 2013, Commission c. France, aff. n°C-193/12).   En effet, par un arrêt du 13 juin 2013, les juges de l’Union Européenne ont décidé qu’ « en ayant omis de désigner en tant que zones vulnérables plusieurs zones caractérisées par la présence de masses d’eau de surface et souterraines affectées, ou risquant de l’être, par des teneurs en nitrates excessives et/ou par un phénomène d’eutrophisation, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1 et 4, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, ainsi que de l’annexe I de celle-ci ».   Pour rappel, la Directive 91/676 prévoit l’établissement par chaque Etat membre d’une liste des zones vulnérables dont une mise à jour doit être effectuée au moins tous les quatre ans, afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation précédente.   Plus précisément, les zones vulnérables sont celles alimentant des eaux atteintes par la pollution et qui contribuent à cette pollution. Doivent ainsi être désignées comme zones vulnérables au sens de l’article 3, §2 et de l’annexe I de la directive 91/676, les zones dans lesquelles : Les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, contiennent ou risquent de contenir, une concentration de nitrates supérieure à celle prévue par la directive 75/440/CEE du 16 juin 1975 ; Les eaux souterraines ont, ou risquent d’avoir, une teneur en nitrate supérieure à 50 mg/L; Les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines ont subi ou risquent dans un avenir proche de subir une eutrophisation.   La non-délimitation d’une zone comportant pourtant toutes les caractéristiques d’une zone vulnérable s’avère préjudiciable pour l’environnement en ce que cela retarde nécessairement la mise en place des mesures visant à améliorer l’état des eaux, et on sait désormais qu’une telle omission est sanctionnée par la CJUE.   En l’espèce, la Commission reprochait à la France d’avoir omis de désigner dix zones supplémentaires en tant que zones vulnérables lors de la troisième révision de la liste des zones vulnérables opérée en 2007. Elle a donc envoyé une lettre de mise en demeure à l’Etat français le 17 juin 2011, lequel s’est borné à répondre que les zones incriminées seraient analysées lors de la prochaine procédure de révision prévue au cours de l’année 2012. La Commission, ne pouvant se satisfaire d’une telle réponse, demande à la France dans un avis motivé en date du 28 octobre 2011 de désigner les dix zones incriminées en tant que zones vulnérables dans un délai de 2 mois.  Cependant, la France préférant s’en tenir à son calendrier de révision, ne donne pas de suites favorables à cet avis.   La Commission a donc été amenée à introduire un recours en manquement contre la France devant la Cour de Justice de l’Union Européenne, lequel s’est traduit sans surprise par la reconnaissance du manquement par la Cour et à la condamnation de la France.   On notera cependant – et le contribuable français s’en réjouira – que le laxisme français dans la mise en œuvre du droit de l’Union Européenne lié à l’environnement n’est, cette fois-ci, pas sanctionné financièrement par la Cour. Il n’en sera probablement pas de même dans le contentieux relatif à l’efficacité et la suffisance  des programmes d’actions mis en place pour améliorer l’état des eaux de surface et souterraines des zones vulnérables conformément aux objectifs européens dont est également saisi le juge de l’Union Européenne.   En effet, il convient de rappeler qu’à la désignation de zones vulnérables par l’Etat membre, s’ajoute l’obligation pour celui-ci de mettre en place un programme d’action pour ces zones.   Dans ce domaine, comme nous l’avions précédemment noté, le juge administratif français a déjà mis en évidence l’insuffisance des programmes d’action départementaux en Bretagne en ce qu’ils ne comportaient aucune mesure spécifique relative à la maîtrise de la fertilisation azotée et de gestion adaptée des terres agricoles sur les bassins versants situés en amont des sites littoraux concernés par les algues vertes (Tribunal administratif de Rennes, 30 mars 2013, n°1000233, 1000234, 1000235, 1000236). Ainsi, bien que devant prochainement être soumis à de nouvelles règles  – dont la teneur peut être connue en consultant le projet d’arrêté ici – les programmes d’actions aujourd’hui en vigueur visant à protéger les eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole risquent forts d’être jugés insuffisants et/ou inefficaces par la Cour de Justice de l’Union Européenne.   Etienne Pouliguen- Green Law Avocat Juriste

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