16.12201716 décembre 2017

Brèves de contentieux administratif

Par Maître Thomas RICHET (Green Law Avocats) Il faut se méfier des certitudes en contentieux administratif, les choses bougent ! Les environnementalistes ne peuvent plus ignorer les évolutions les plus récentes du contentieux administratif. Trois exemples récents l’illustrent parfaitement. La mandat dans le contentieux administratif : nécessairement exprès mais potentiellement verbal Par un arrêt du 19 juillet 2017 (requête n°402185), le Conseil d’Etat précise les conditions dans lesquelles il doit être considéré qu’un mandat existe, permettant ainsi au mandataire, par le dépôt d’un recours administratif préalable déposé au nom du requérant, de proroger les délais de recours contentieux. Pour le juge administratif, le mandat existe si les conditions suivantes sont réunies : Le mandat doit être exprès(jurisprudence constante), c’est-à-dire manifestant la volonté délibérée de son auteur de donner mandat pour être représenté. Le mandat doit être écrit OU Le Conseil d’Etat valide ainsi la possibilité d’un mandat exprès et oral tout en précisant les modalités de preuve d’un tel mandat. A cette fin, le Conseil d’Etat distingue deux situations. Tout d’abord, l’hypothèse selon laquelle le mandat oral peut être présumé des termes mêmes du recours administratif préalable, le juge pourra alors présumer l’existence d’un mandat. Ensuite, et dans le cas où le mandat ne peut être présumé, le juge administratif devra apprécier, au vu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, si le recours administratif peut être regardé comme ayant été présenté par une personne qui avait qualité pour ce faire au nom du demandeur. L’hypothèse où le mandat est écrit ne pose aucune difficulté puisque que la preuve formelle du mandat existe. En l’espèce, le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la Cour Administrative d’appel de Marseille (décision du 9 juin 2016, requête n°15MA04473) qui avait retenu que seule la production d’un mandat écrit pouvait être de nature à établir que le recours administratif préalable avait été formé. Bien évidemment le recours à l’avocat est un moyen de prévenir tout risque en la matière mais souvent les services juridiques des opérateurs engagent eux-mêmes les demandes préalables indemnitaires ; la précaution de prévoir un mandat écrit demeure d’autant plus recommandée, que le juge administratif est friand des fins de non-recevoir pour préserver des deniers de l’Etat. Application de la jurisprudence « CZABAJ » relative à la limitation dans le temps des délais de recours au nom de la sécurité juridique à une décision implicite de rejet Par un arrêt rendu en Assemblée du contentieux le 13 juillet 2016 (requête n°387763), le Conseil d’Etat a posé « la règle selon laquelle le destinataire d’une décision individuelle auquel les voies et délais de recours n’ont pas été notifiées ne peut exercer un recours juridictionnel contre cette décision au-delà d’un délai raisonnable à compter de la date où il a eu connaissance de la décision » (Cf. Analyse du Conseil d’Etat sur cet arrêt). Rappelons que ce délai raisonnable est apprécié par la même jurisprudence à un an. Le tribunal administratif de Melun juge que cette jurisprudence est applicable dans l’hypothèse d’une décision implicite de rejet (Tribunal administratif de Melun, 2 juin 2017, requête n°1408686). Ainsi, en l’espèce, le tribunal considère que la société requérante qui a saisi sept ans après la naissance de la décision implicite de rejet de sa demande initiale le juge administratif, et ce, alors même que qu’elle pouvait être regardée comme ayant eu connaissance de cette décision implicite de rejet le 1er avril 2010 au plus tard  n’a pas respecté ce délai raisonnable qui est expiré à la date de saisine du juge administratif. Notons que cette solution n’a pas été validée par le Conseil d’Etat mais qu’elle semble être partagée par d’autres tribunaux administratifs (Cf. TA de Lyon, 4 avril 2017, requête n° 1406859). Cette solution ainsi généralisée est bien évidemment une limite au recours contre des décisions de refus explicites ou implicites qui peuvent être opposées aux opérateurs : l’indication des voies et délais de recours n’est plus une garantie pour leur destinataire. La cristallisation des moyens au titre de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme perdure en appel: Pour rappel, l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme dispose que : « Saisi d’une demande motivée en ce sens, le juge devant lequel a été formé un recours contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués. » Dans un arrêt du 30 novembre 2017 (requête n°15BX01869), la cour administrative d’appel de Bordeaux juge qu’il : « résulte de ces dispositions et de leur finalité que si en principe un requérant peut invoquer pour la première fois en appel un moyen se rattachant à une cause juridique déjà discutée en première instance avant l’expiration du délai de recours, il n’est en revanche pas recevable à invoquer en appel un moyen présenté tardivement en première instance pour avoir été soulevé postérieurement à la date indiquée dans l’ordonnance prise sur le fondement de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme ». Dès lors, la cristallisation des moyens contentieux résultant d’une ordonnance prise sur le fondement de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme en première instance perdure en appel. Quid des nouvelles ordonnances de cristallisation du décret JADE (décret n°2016-1480 du 2 novembre 2016) ? Ce dernier a en effet modifié l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative pour étendre le mécanisme des ordonnances de cristallisation à l’ensemble du contentieux administratif. La récente jurisprudence de la cour administrative d’appel de Bordeaux leur est-elle applicable ? Les deux mécanismes sont pratiquement similaires, dès lors, rien ne s’y opposerait. Cependant, il convient d’être vigilant tant que le Conseil d’Etat n’a pas validé cette solution jurisprudentielle. La prudence, dans l’immédiat, commande sans doute aux opérateurs de faire deux demandes de cristallisation, d’abord devant le premier juge, puis devant la juridiction d’appel …

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05.1220175 décembre 2017

Pas de mandat, pas de JA ! / La qualification de contrats de SEM et concession d’aménagement

Par Maître Thomas RICHET Avocat – Green Law Avocats La distinction contrat administratif/ contrat privé peut parfois s’avérer périlleuse… Et manifestement une piqure de rappel en la matière est toujours nécessaire… La décision commentée (Arrêt n° 404481 du 25 octobre 2017 Conseil d’Etat : téléchargeable ici) a le mérite de rappeler la méthodologie à adopter face aux contrats conclus par une  Société d’Economie Mixte (SEM) titulaire d’un contrat de concession d’aménagement. En effet, dans cette affaire, la communauté urbaine de Brest Métropole Océane avait conclu avec la société d’économie mixte locale d’aménagement Brest Métropole Aménagement (BMA)  un contrat de concession d’aménagement ayant pour objet la réalisation d’une zone d’aménagement commercial (ZAC) dite du « Plateau des Capucins », située à Brest. Pour réaliser cette ZAC la BMA avait, à son tour, conclu avec la société « Les Compagnons Paveurs » un marché de travaux tendant à l’aménagement des espaces publics et la viabilisation du Plateau des Capucins. Ce marché a fait l’objet d’une décision de résiliation pour un motif d’intérêt général le 29 novembre 2013. Afin d’obtenir une indemnité du fait de cette résiliation, la société évincée a décidé de porter l’affaire au contentieux. Par un jugement du du 16 juin 2016 , le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande d’indemnisation de la société « Les Compagnons Paveurs ». La solution a été confirmée par une ordonnance du 17 août 2016 du président de la 4ème chambre de la cour administrative d’appel de Nantes. La société « Les Compagnons Paveurs » a donc décidé de se pourvoir en cassation. La question contentieuse centrale dans cette affaire était relative à la nature juridique du contrat conclu entre la BMA et la société « Les Compagnons Paveurs ». S’agissait-il d’un contrat de droit privé ou d’un contrat de droit administratif ? Par un arrêt du  25 octobre 2017 n°404481, le Conseil d’Etat va considérer, par une application des critères jurisprudentiels classiques en la matière, que le contrat conclu entre la BMA et la société « Les Compagnons Paveurs » était de droit privé. Pour rappel, un contrat est qualifié « d’administratif » en présence de deux critères cumulatifs : Un critère organique: la présence d’une personne publique au contrat ou l’existence d’un donné par la personne publique à une personne privée (Cf. Conseil d’Etat, 1936, Prade ; Conseil d’Etat, 1975, Société d’équipement de la région Montpelliéraine) ; Un critère matériel : la présence de clauses exorbitantes du droit commun au sein du contrat, lorsque l’objet du contrat porte sur un service public ou encore lorsque le régime du contrat est exorbitant du droit commun. Qu’en était-il en l’espèce ? Tout d’abord relevons que le contrat avait été conclu entre deux personnes privées : la SEM BMA et la société « Les Compagnons Paveurs ». Ainsi, en principe, la qualification de contrat administratif devait être exclue car le critère organique n’était pas rempli. Cependant, la question se posait de savoir si la SEM BMA n’agissait pas, au titre du contrat de concession, en tant que mandataire de la communauté urbaine de Brest Métropole Océane. Le contrat aurait alors été administratif. Sur ce point, le  Conseil d’Etat relève, après avoir énoncé les missions du concessionnaire, que : « cette concession d’aménagement, qui prévoit la construction d’immeubles à usage privé destinés à la vente ou à la location au profit de la société BMA, concessionnaire, n’a pas comme seul objet de faire réaliser des ouvrages destinés à être remis à la communauté urbaine Brest Métropole Océane dès leur achèvement ou leur réception ; que, dès lors, la société BMA ne peut être regardée comme un mandataire agissant pour le compte de la communauté urbaine, y compris lorsqu’elle conclut des marchés de travaux ayant pour objet la réalisation d’équipements destinés à être remis à la personne publique dès leur achèvement ; que, par suite, le contentieux relatif à l’exécution et à la résiliation du marché de travaux conclu entre la société BMA et la société ” Les Compagnons Paveurs “, qui sont deux personnes morales de droit privé, ne relève pas de la compétence du juge administratif ». Ainsi le juge administratif considère en l’espèce que la présence d’un contrat de concession d’aménagement entre la SEM et la communauté urbaine de Brest Métropole Océane n’est pas suffisante pour considérer que cette société agissait en tant que mandataire de la personne publique. Pour emporter la compétence du juge administratif ce contrat aurait dû avoir pour objet exclusif la réalisation d’ouvrages destinés à être remis à la communauté urbaine de Brest Métropole Océane dès leur achèvement ou leur réception (Voir sur ce point Conseil d’Etat, 11 mars 2011, n° 330722). Faute de critère organique, le contrat ne peut être que de droit privé, et ce, même si le contrat remplissait le critère matériel. En effet, le juge indique qu’: « est sans incidence sur l’incompétence de la juridiction administrative la circonstance que la société BMA soit investie de prérogatives de puissance publique, qu’elle soit un pouvoir adjudicateur au sens de l’ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, que le marché se réfère au cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux, qu’il comporte des clauses exorbitantes ou qu’il ait pour objet l’exécution de travaux publics ». Le contrat conclu entre la SEM BMA et la société « Les Compagnons Paveurs » est donc un contrat de droit privé qui relève de la compétence du juge judiciaire.

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