27.10201115 janvier 2012

Information des risques naturels et technologiques : rappel des obligations du propriétaire

A la suite de la loi Bachelot n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques naturels et technologiques et à la réparation des dommages  (art. 77 – art. 125-5 du code de l’environnement), le législateur a souhaité garantir une information préventive fiable sur le niveau de risques retenu sur la zone dans laquelle se situe un immeuble en vente ou en location.  Aussi,  depuis le 1er  juin  2006, il pèse sur le vendeur ou le bailleur de biens immobiliers, une obligation d’information sur les risques naturels prévisibles, les risques technologiques et la zone de sismicité dans laquelle  s’inscrit le bien concerné (cf. art. 5 du décret n° 2005-134 du 15 février 2005). Bien que le risque sismique soit moins accru en France que sur d’autres parties du globe terrestre, ce risque majeur est appréhendé au travers de différentes zones de sismicité  croissante (au nombre de 5). En effet, par deux décrets n° 2010-1254 et 2010-1255 en date du 22 octobre 2010 – entrés en application le 1er mai 2011 -,  le Gouvernement français a établi un nouveau zonage  de classification impliquant 21.000 communes françaises. Codifiée aux articles R. 563-1 à R. 563-8 du code de l’environnement  – tels que modifiés par deux décrets n° 2010-1254 et n° 2010-1255 du 22 octobre 2010  ainsi que par l’arrêté du 22 octobre 2010 -, la réglementation française répartit les bâtiments, les équipements et les installations en deux catégories, respectivement dites ” à risque normal ” et ” à risque spécial”, pour leur imposer des règles particulières de construction et des mesures préventives d’aménagement et d’exploitation parasismiques. Ce nouveau zonage et sa cartographie sont présentés sur le site internet http://www.planseisme.fr/Zonage-sismique-de-la-France.html De manière plus générale, il faut savoir que dans chacune des communes visées par  l’arrêté préfectoral départemental  et établissant la liste des risques naturels prévisibles et des risques technologiques auxquels les collectivités de base sont exposées (art. R 124-25 du CE), un état des risques (datant de moins de 6 mois avant l’opération immobilière en cause -art R.125-26  du CE) – fondé sur les informations mises à disposition par les services préfectoraux – est annexé à une promesse de vente / d’achat ou au contrat de vente ainsi qu’à tout contrat de location  (art. R.125-26 du CE). Cet « état des risques » est obligatoire puisque son inexistence  est sanctionnée soit la résolution du contrat  soit une diminution du prix de vente. Il doit établir la liste des risques pesant sur l’immeuble (bâti ou non) ainsi que celle des sinistres subis par le bien en question ayant donné lieu à indemnisation depuis 1982.  En effet, l’article L .125-5 du code de l’environnement souligne que  « Lorsqu’un immeuble bâti a subi un sinistre ayant donné lieu au versement d’une indemnité en application de l’article L. 125-2 ou de l’article L. 128-2 du code des assurances, le vendeur ou le bailleur de l’immeuble est tenu d’informer par écrit l’acquéreur ou le locataire de tout sinistre survenu pendant la période où il a été propriétaire de l’immeuble ou dont il a été lui-même informé en  application des présentes dispositions. En cas de vente de l’immeuble, cette information est mentionnée dans l’acte authentique constatant la réalisation de la vente ». Par ailleurs, cet état des risques doit être « accompagné des extraits de ces documents et dossier permettant de localiser cet immeuble au regard des risques encourus » (art. R 125-26 du CE). Une brochure relative à l’information des acquéreurs et des locataires sur les risques naturels et technologiques majeurs (renseignements utiles à l’état des risques et à la déclaration de sinistre) est mise à disposition du public depuis le mois de juillet 2011. En dehors du rappel des obligations pesant sur le vendeur ou le bailleur,  le document guide les intéressés dans leurs démarches à suivre pour établir leur « état des risques » avant toute opération immobilière. De cette manière, il est rappelé que si le formulaire de l’état des risques naturels et technologiques est disponible en mairie, en préfecture ou en sous-préfecture, un modèle d’ « état des risques » est également téléchargeable à partir du portail www.prim.net (onglet ma commune face aux risques, rubrique information acquéreur/locataire). Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

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26.10201115 janvier 2012

Cartographie des PPRI :la norme doit être intelligible !

Voici un jugement (jurisprudence cabinet, jugement TA Lille PPRI norme intelligible) qui doit retenir l’attention en ce qu’il censure d’un double point de vue l’insuffisance de l’échelle cartographique d’un document de planification réglementaire, qui ne permet de connaître les effets fonciers des contours d’une zone rouge, en l’espèce non constructible. La censure est d’abord formelle : « Considérant, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que les documents cartographiques joints à l’arrêté attaqué ne permettent pas, compte tenu de l’échelle retenue et de la « texture » utilisée pour délimiter les différents zonages, d’apprécier avec précision la situation des parcelles situées en limite des zones de risque ; que cette insuffisance avait d’ailleurs été relevée au cours de l’enquête tant par le public que par les membres de la commission d’enquête ; que le rapport de la commission d’enquête retient en particulier que « l’échelle des plans n’est pas suffisamment précise pour discerner les zones constructibles ou non et de ce fait provoque de nombreuses réclamations qui n’en sont peut-être pas dans la réalité » et que le plan « présenté à l’enquête publique est difficilement applicable en l’état » ; que les membres de la commission soulignent qu’ils sont « particulièrement dubitatifs sur les possibilités de réponses explicites lors de l’instruction des demandes de certificats d’urbanisme et de permis de construire » ; que l’avis favorable a été émis sous réserve que plusieurs communes fassent l’objet d’examens plus approfondis ; que, compte tenu de ces imprécisions importantes, les requérants sont, dès lors, fondés à soutenir que l’insuffisance du dossier soumis à enquête publique n’a pas permis au public d’avoir une connaissance complète du projet afin de lui permettre de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions ». Non seulement le Tribunal administratif de Lille y décèle une illégalité externe (insuffisance du dossier soumis à enquête publique) mais surtout et fort logiquement la juridiction admet que le principe d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme  s’en trouve dès lors méconnu : « Considérant, d’autre part, que le plan de prévention des risques de la vallée de la Lawe vaut servitude d’utilité publique ainsi que le prévoit l’article L. 562-4 du code de l’environnement précité ; que l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme, suppose, notamment ici à travers le document graphique annexé au plan de prévention des risques naturels d’inondation, de pouvoir identifier le plus précisément possible au niveau des parcelles, les risques d’inondation et, par suite, l’application de la servitude d’utilité publique ; qu’ainsi qu’il a été dit, le document cartographique n’est pas suffisamment précis et ne permet pas dès lors d’atteindre cet objectif ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que pour ce motif également, la décision attaquée est entachée d’illégalité ». Ainsi le P.P.R.I. (Plan de Prévention du Risque d’Inondation) de la Lawe (59) se voit annulé. On peut inscrire cette annulation dans celle déjà opérée au nom du principe de sécurité juridique (sur la positivité de ce Principe général du droit : CE 24 mars 2006, n° 288460, rec. 154 ; CE, 14 octobre 2011, n° 343662). Et on relèvera que cette annulation pour méconnaissance du principe de sécurité juridique  n’est pas tout à fait une première mais presque. Elle s’inscrit dans la lignée de celle prononcée par la Cour administrative de Marseille à propos du P.P.R.I. de la vallée du Gapeau (83) : «Considérant […] dans la mesure où le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation institue des servitudes d’utilité publique, le document graphique que comprend le plan doit permettre d’identifier précisément chaque parcelle afin de déterminer les éventuelles servitudes dont chacune des parcelles est grevée, afin de ne pas porter atteinte au principe de sécurité juridique ; que contrairement à ce qu’indique le ministre, les seules cartes incluses dans le projet de plan, qui sont à l’échelle 1/5000ème agrandie au1/2500ème, ne permettent pas d’identifier les parcelles cadastrales au regard des délimitations des zones inondables ; que, par suite, le préfet ne pouvait légalement approuver un plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation dont les documents graphiques sont trop imprécis pour permettre l’identification de chaque parcelle cadastrale et le niveau des risques d’inondation qui concernent chacune d’entre-elles » (CAA Marseille, 15 janvier 2010, n° 07MA00918). Le raisonnement a d’ailleurs été décliné a contrario par la même juridiction à propos d’un plan de prévention des risques d’incendie (CAA Marseille, 21 octobre 2010, n° 08MA03190). Mais il faut encore s’arrêter sur la singularité de la norme de référence invoquée devant le Tribunal administratif et censurée par ce dernier : «l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la norme». Certes le principe avait déjà été invoqué devant les juges du fond et son invocabilité admise, même si un PPRM en l’espèce y avait été jugé conforme par la CAA de Nancy (CAA Nancy, 8 octobre 2009,n° 08NC01110 , 08NC01111 et 08NC01112). Plusieurs remarques s’imposent ici. La généalogie de ce principe paie un tribut évident à ce que le juge interne appelle « l’objectif conventionnel d’intelligibilité et d’accessibilité de la norme », découvert très tôt la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, arrêt Sunday Times c/ Royaume-Uni, 26 avril 1979, A/30) et issues d’une interprétation constructive de la Convention (LETURCQ, « Standards et droits fondamentaux devant le Conseil constitutionnel français et la Cour européenne des droits de l’homme, LGDJ, tome 125, 2005. »). En le rappelant, on perçoit immédiatement que la conception concrète et opérante que l’on se fait des droits de l’homme toilette heureusement celle bien plus déclaratoire et abstraite valant en France. Il est vrai que le Conseil constitutionnel a emboité le pas de la CEDH lorsqu’il a décidé d’en référer à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi (entre autres cf. Cons const., 13 janv. 2005, déc. n° 2004-509DC : Rec. Cons const. p. 3). Mais non seulement le juge administratif lui conteste toute invocabilité dans le cadre strict de la Q.P.C. (par ex CE 10 juin 2011, n° 335584) mais surtout…

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18.10201115 janvier 2012

Projet d’ordonnance sur les documents d’urbanisme : la clarification des règles applicables aux documents d’urbanisme

Mis en ligne le 23 septembre 2011 sur le site du ministère de l’Ecologie, le projet d’ordonnance relative à l’élaboration et à l’évolution des documents d’urbanisme  est ouvert à  consultation publique jusqu’au 21 octobre 2011 (Projet_d_ordonnance urbanisme). En effet, en application de l’article 25 de la loi n° 2010-788 Grenelle II, le Gouvernement a été autorisé à opérer une réforme des procédures d’élaboration et d’évolution des documents d’urbanisme dans un délai de 18 mois, soit avant le 12 janvier 2012 (pour une entrée en vigueur fixée en principe au 1er mars 2012 sauf pour les procédures en cours). Comportant 50 pages, le projet d’ordonnance relative à l’élaboration et l’évolution des documents d’urbanisme réorganise les dispositions législatives  du livre Ier du code de l’urbanisme afin d’en faciliter la lecture et la compréhension en même temps qu’il assure la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement. Des dispositions liminaires (posées aux articles L. 1 et L. 2) révisent  la formule de principe posée à l’article L. 110 du code de l’urbanisme. Gestionnaires et garantes du territoire français, dans le cadre de leurs compétences respectives, il est précisé que les collectivités publiques «harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace dans le respect réciproque de leur autonomie et en prenant en compte l’occupation des sols dans les territoires des Etats limitrophes» (art. L.1). Les objectifs communs, poursuivis par les collectivités publiques en matière d’urbanisme, dans le respect des objectifs de développement durable, sont  déclinés à l’article L. 2, à savoir : 1. L’équilibre entre le renouvellement urbain, l’utilisation économe des espaces et la sauvegarde  des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 2. La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat ; 3. La sécurité et la salubrité publiques ; 4. La réduction des émissions de gaz à effet de serre… ; 5. La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement. En dehors de ces dispositions liminaires, quatre domaines de l’urbanisme  sont affectés  par les dispositions de l’ordonnance : la concertation, les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les cartes communales. Relativement aux règles entourant les modalités de la concertation , l’ordonnance reprend la liste des cas actuels dans lesquels la consultation est obligatoire, à savoir pour l’élaboration d’un SCOT (schéma de cohérence territoriale) ou d’un PLU (plan local d’urbanisme), pour toute création de zone d’aménagement concerté ou pour toute opération d’aménagement ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique dont la liste est arrêtée par décret en conseil d’Etat.  Une concertation facultative peut encore être organisée soit par le préfet (s’il a pris l’initiative de la révision d’un document d’urbanisme ou d’une opération) soit par l’organe délibérant de la collectivité ou du groupement compétent (cf. art. L. 4 à L. 6). Concernant le SCOT , au delà de d’une plus grande  recherche de clarté et d’intelligibilité dans la nouvelle présentation des procédures existantes déjà renouvelées par la loi Grenelle II (cf. P. Galan, «La réforme des documents d’urbanisme  par la loi portant engagement national pour l’environnement», JCP ACT n° 43, 25/10/2010, 2232), quelques modifications sont introduites.  Parmi ces modifications, l’on relèvera l’extension  des hypothèses dans lesquelles le préfet peut demander, dans un délai de 2 mois,  la révision du SCOT (pour incompatibilités manifestes avec l’utilisation des sols ou l’affectation des sols des communes voisines ;  pour contrariété avec un programme d’actions précisant les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l’exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages ; pour incompatibilités manifestes avec l’organisation des transports prévue par l’autorité organisatrice des transports territorialement compétente) (art. L. 145-46 du CU) ou encore l’extension du champ d’application de la mise en révision du SCOT ( celle-ci peut intervenir en cas de changement des orientations du PADD – projet d’aménagement et de développement durable – mais aussi et désormais en cas de changement du DOO – document d’orientation et d’objectifs – pour les dispositions relatives aux objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain et celles concernant la protection des espaces fragiles ou encore lorsque l’établissement décide de changer les dispositions du DOO de la politique de l’habitat pour en diminuer l’objectif global concernant l’offre de logement) (art.  L. 154-49 du CU). Quant aux PLU , eux-aussi déjà réformés par la loi Grenelle II (cf. H. Jacquot et J.-P. Lebreton, « La réforme du plan local d’urbanisme », AJDA 2010, p. 1697), dont la vocation intercommunale a été accentuée  en 2010  (cf. A. Graboy-Grobesco, « La loi Grenelle II et les documents de planification territoriale, DA n°2, février 2011, étude 4 ; cf. notre brève du 7 mars 2011, « SCOT/PLU, projet de décret : de nouvelles obligations en perspective ») et se trouve ajustée par le projet d”ordonnance (art. L. 164-5 du CU), la réécriture des dispositions du code de l’urbanisme y touchant s’opère essentiellement mais pas uniquement à droit constant. Ainsi, tout comme pour les SCOT (avec la procédure de modification simplifiée requérant uniquement une mise à disposition du public pour une durée d’un mois (art. L. 154-73 à L. 154-75 du CU)), la procédure de modification est révisée pour distinguer entre la procédure de droit commun pour laquelle une enquête publique s’impose et la procédure simplifiée qui passe par une mise à disposition du public pour une durée d’un mois (art. L. 164-57 à L. 164-62 du CU).  Par ailleurs,  dans le sillage de la jurisprudence du 18 février 2010 « Lille Métropole, Communauté urbaine (req. n° 318234),  l’article L. 164-31 du CU précise, qu’à la suite de l’enquête publique, le PLU peut être modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier ainsi que le résultat de l’enquête. Et les prérogatives préfectorales sont également sensiblement renforcées puisque le  préfet peut demander  des modifications aux PLU dont  l’adoption conditionne son caractère exécutoire en cas d’absence de réponse aux objectifs de répartition…

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14.10201115 janvier 2012

Une première : une sanction modulée de la charte de l’environnement par le conseil constitutionnel !

Une première… La décision n° 2011-183/184 QPC est une première : le Conseil constitutionnel y déclare abrogées à compter du 1er janvier 2013 deux dispositions législatives comme n’étant pas conformes à l’article 7 de la Charte à l’environnement. L’article 7 de la Charte a déjà été sanctionné (CE, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n° 297931) mais c’est la première fois qu’il fonde une censure du législateur par le Conseil constitutionnel. Jusqu’ici les juges de la rue Montpensier s’étaient contentés d’affirmer la portée constitutionnelle de l’ensemble des dispositions de la Charte (Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 – Loi relative aux organismes génétiquement modifiés – Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011 – M. Michel Z. et autre), ce qui était un minimum. ….Mais pas une première historique Pour autant on ne saurait non plus se dire en présence d’une première historique tant l’environnement fait son entrée par la pertite porte rue de la Montpensier : ce n’est pas le droit à un environnement sain ni les principes de prévention ou de précuation qui se trouvent sanctionnés, mais celui de participation et encore le juge module les conséquences de sa censure de la loi. Et surtout l’environnementaliste pourra peut-être considérer que le principe de participation sort plus abimé que servi par cette censure qui ne veut pas s’assumer. En modulant l’abrogation (en soi ce n’est évidemment pas une première non plus : cf les décisions, n° 2010-14 et 2010-22 QPC du 30 juillet 2010, M. Daniel W. et autres « Garde à vue »), le Conseil semble dévaloriser le principe de participation même s’il en impose pour l’avenir le respect au législateur en matière d’ICPE. Car pour sa part le juge administratif n’a jamais hésité à considérer l’annulation non modulable d’une autoriation méconnaissant un mécanisme de participation (enquête publque en particulier : par ex. CAA Nantes, 7 Avril 2010, n° 09NT00829, SNC PARC EOLIEN GUERNASSOCIATION CONTRE LE PROJET EOLIEN DE GUERN ou encore CAA Douai, 30 juin 2011 « Ministre de l’Environnement c/ ALEP 02 » ). Remarquons enfin que le dispositif de la décision disposnible sur le site du Conseil constitutionnel comporte une coquille et qu’il faut sans doute lire à l’article 3 du dispositif : “Le premier alinéa  du code de l’environnement est conforme à la Constitution” et non de “de l’article L. 512-7”.

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14.10201115 janvier 2012

Le décret “nitrates” est publié au JORF

Suite à la consultation du public qui s’est déroulée jusqu’au 23 juin 2011 et pour  rendre le droit français enfin compatible avec les dispositions de la  directive n° 91/676/CEE du Conseil des Communautés européennes du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, le  décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d’actions à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole a été publié au JORF du 11 octobre 2011. Un objectif de clarification Ce décret entend remplacer les programmes départementaux très hétéroclites (dont le contenu est parfois insuffisant) par un programme  d’actions national et des programmes d’action régionaux établis par l’autorité préfectorale de région dont l’efficacité est évaluée tous les 4 ans par les ministres de l’Environnement et de l’agriculture. Ces programmes d’actions – qui visent les exploitants agricoles et toute personne morale épandant des fertilisants azotés sur des terres agricoles – participent de la  lutte contre la pollution par les nitrates et comportent des mesures destinées à une bonne maîtrise des fertilisants azotés et à une gestion adaptée des terres agricoles, dans l’objectif de restaurer et de préserver la qualité des eaux. Ils s’articulent entre eux puisque les programmes régionaux doivent être rendus compatibles dans le délai d’un an avec le programme d’actions national à compter de la publication de l’arrêté le présentant. Peu d’évolution par rapport au projet de décret En dépit des critiques formulées sur les conséquences emportées par  la révision des textes, la mouture définitive du décret « Nitrates » n’est guère différente du projet déjà commenté sur ce blog  (cf. notre brève en date du 4 août 2008, « Pollution par les nitrates d’origine agricole et algues vertes : vers une prise de conscience réglementaire…. »). Toutefois, l’on observe quelques rectificatifs : ainsi, les numéros d’article du code de l’environnement modifiés ou ajoutés (par exemple, l’art. R 211-81-1 relatif aux programmes d’actions régionaux) sont redéfinis. De plus,  une appellation est donnée au groupe régional assistant l’autorité préfectorale dans la définition des programmes d’actions : dans ses fonctions, ce « groupe régional d’expertise  dit « Nitrates » (art. R 211-81-2 du CE ) épaule le préfet sur les références techniques nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle de certaines mesures des programmes d’actions, et particulièrement sur les modalités de limitation de l’épandage des fertilisants azotés fondée sur un équilibre, pour chaque parcelle, entre les besoins prévisibles en azote des cultures et les apports en azote de toute nature, y compris l’azote de l’eau d’irrigation (art. R 211-81 du CE). La substitution par un programme national et régional d’actions La mouture définitive du texte confirme que la substitution du programme national d’actions et des programmes régionaux d’actions aux programmes départementaux existants interviendra à compter du 1er juillet 2013 (article 3 du décret), ce qui signifie que les dispositions en vigueur  antérieurement à la publication du décret continueront de s’appliquer, sachant cependant que les dispositions plus contraignantes du programme d’actions national s’appliqueront dès la publication de l’arrêté relatif au programme d’actions national) ! Patricia Demaye-Simoni Maître de conférences en droit public

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