05.1220205 décembre 2020

ICPE et loi ASAP : No régression !

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Par sa décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi d’accélération et de simplification de l’action publique, dont il avait été saisi par plus de soixante députés. La décision était attendue, plusieurs éminents praticiens environnementalistes ayant sinon purement et simplement annoncé la prochaine consécration du principe de non régression par le Conseil du moi invité les sages à s’engager sur cette voie. Il est vrai que le juge constitutionnel avait déjà effleuré la question  mais sous l’angle particulier de la légalisation du principe qu’il avait validée en ces termes (CC, 4 août 2016, n° 2016-737 DC) : « Les dispositions de [l’article L. 110-1 par un 9° du code de l’environnement]  contestées énoncent un principe d’amélioration constante de la protection de l’environnement, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. Ce principe s’impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, ces dispositions ne sont donc pas dépourvues de portée normative. Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité. Il peut également à cette fin modifier des textes antérieurs ou abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Dans l’un et l’autre cas, il ne saurait priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel. Les griefs tirés de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient l’art. 2 de la Déclaration de 1789 et les art. 3, 39 et 44 de la Constitution doivent donc être écartés. Les dispositions contestées ont pour objet de favoriser l’amélioration constante de la protection de l’environnement et ne font pas obstacle à ce que le législateur modifie ou abroge des mesures adoptées provisoirement en application de l’art. 5 de la Charte de l’environnement pour mettre en œuvre le principe de précaution. Dès lors le grief tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient le principe de précaution est inopérant. Les dispositions du dernier alinéa de l’art. 2 de la loi déférée ne sont entachées d’aucune inintelligibilité » (cf. RJE 2017. 693, note Dellaux). Or l’affaire n° 2020-87DC donnait effectivement l’occasion au Conseil de se positionner sur la constitutionnalisation du principe de non régression alors que pour sa part en avait déjà précisé la portée contentieuse pour le sanctionner (CE 8 déc. 2017, Féd. Allier Nature, n° 404391: AJDA 2017. 2438, obs. Pastor ; Dr. envir. 2018. 48 ; concl. Dutheillet de Lamothe : RJE. 2018. 187) et en préciser la portée à l’endroit des actes des actes administratifs (sur la jurisprudence administrative cf. Brett, « Le traitement contentieux du principe de non- régression de la protection de l’environnement par le juge administratif: une application stricte et des incertitudes », RJE 2018. 634)  en exccluant en particulier son opposabilité directe aux décision individuelle (CE 17 juin 2019, Assoc. Les Amis de la Terre France, n° 421871 A: AJDA 2019. 1253, note de Montecle) .   Avec loi ASAP, le Conseil constitutionnel était en particulier saisi de trois disposition de la loi qui devaient permettre d’accélérer les procédures d’autorisation installations classées pour la Protection de l’Environnement et de desserrer certaines contraintes pesant sur elles. Et on peut en tirer trois enseignements : I/ Les nouveaux droits acquis reconnus aux installations en cours d’autorisation ou d’enregistrement sont constitutionnels. Le Conseil constitutionnel s’est notamment prononcé sur l’article 34 de la loi déférée aménageant les conditions de mise aux normes des installations soumises à autorisation ou enregistrement existantes et à celles dont les demandes étaient  complètes mais pas encore abouties. Aux termes du code de m’environnement, les articles L. 512-5, L. 512-7 et L. 512-10 prévoient que les arrêtés ministériels fixant les règles générales et prescriptions techniques applicables aux installations soumises à autorisation et les prescriptions générales applicables aux installations soumises à enregistrement ou déclaration s’imposent de plein droit aux installations nouvelles et que ces arrêtés déterminent les délais et conditions dans lesquels ils s’appliquent aux installations existantes. L’article 34 de la loi déférée précise que, sauf motif tiré de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques ou du respect des engagements internationaux de la France, notamment du droit de l’Union européenne, d’une part, ces mêmes délais et conditions s’appliquent aux projets ayant fait l’objet d’une demande d’autorisation ou d’enregistrement complète à la date de publication de l’arrêté et, d’autre part, les prescriptions relatives aux dispositions constructives concernant le gros œuvre ne peuvent faire l’objet d’une application aux installations existantes ou aux projets ayant fait l’objet d’une demande d’autorisation ou d’enregistrement complète à la date de publication de l’arrêté. Il précise enfin qu’une demande d’autorisation ou d’enregistrement est présumée complète lorsqu’elle répond aux conditions de forme prévues par le code de l’environnement. Les députés requérants soutenaient que ces dispositions méconnaissent les articles 1er  (droit de vivre dans un environnement sain) et 3 de la Charte de l’environnement (principe de prévention) ainsi que le principe de non-régression du droit de l’environnement. Les députés requérants reprochaient d’abord à ces dispositions d’étendre aux projets en cours d’instruction, ayant fait l’objet d’une demande d’autorisation complète, les facilités de longues dates accordées aux installations existantes pour se mettre en conformité avec de nouvelles prescriptions en matière environnementale. Cette facilité classique du droit des ICPE a pu être interprétée comme participant du principe de confiance légitime (TA Strasbourg, 8 déc. 1994, Entreprise de transports Freymuth, concl. J. Pommier, AJDA 1995.555, note M. Heers, RFD adm. 1995.963). Ainsi les installations existantes bénéficient dans cette mesure de droits acquis que la législateur a voulu étendre aux installations en cours d’autorisation ou d’enregistrement. Ils contestaient, par ailleurs l’absence d’application, à ces mêmes projets et aux installations existantes, de ces prescriptions lorsqu’elles concernent le gros œuvre. Ils critiquaient, enfin, le fait que la demande soit présumée complète dès lors qu’elle répond aux seules conditions de forme prévues par le code de l’environnement. Pour sa part, le…

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29.07202029 juillet 2020

Nouvelle exception à la loi littoral

Par Maître DAVID DEHARBE (Green Law Avocats) Dans sa décision n°432944 (mentionné aux tables du recueil Lebon) du 10 juillet 2020, Association France Nature Environnement, le Conseil d’Etat précise le régime de l’implantation d’aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Pour rappel, l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme énonce que « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. […] ». Toutefois, l’article L. 121-24 permet de déroger à cette règle lorsqu’il est question de l’implantation d’aménagements légers. Depuis la loi n° 2018-1021, du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, l’article L. 121-24 prévoit que la liste limitative de ces aménagements légers doit être définie par décret en Conseil d’Etat. Cette liste est inscrite à l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. […] ». En l’espèce, le décret n° 2019-482 du 21 mai 2019, relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, a modifié la liste des aménagements légers ; en ajoutant la nouvelle catégorie relative aux canalisations nécessaires au services publics ou aux activités économiques. Par une requête, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 23 juillet et 22 août 2019 et 14 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association France Nature Environnement demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2019-482 du 21 mai 2019 relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. La haute juridiction administrative  apporte deux éclaircissements : sur la légalité externe elle précise la portée de la consultation publique fondée sur articles L. 120-1 et L. 123-19-1 du code de l’environnement (I) ; sur la légalité interne elle explicite la portée du principe de non-régression issu de l’article L110-1 du code de l’environnement (II).  Concernant la portée de la consultation publique fondée sur articles L. 120-1 et L. 123-19-1 du code de l’environnement, le Conseil d’Etat a indiqué que l’obligation de consultation publique préalable à l’édiction de certains types d’actes ayant une incidence directe et significative sur l’environnement « n’imposent de procéder à une nouvelle publication pour recueillir des observations du public sur les modifications qui sont ultérieurement apportées au projet de décision, au cours de son élaboration, que lorsque celles-ci ont pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public. ». Les projets soumis à consultation publique préalable peuvent ainsi être modifié sans qu’il y ait lieu de relancer une procédure de consultation. Le Conseil d’Etat pose toutefois un garde-fou : cette modification ne doit pas avoir pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public. Certes, cette solution n’est pas nouvelle (CE, 4 décembre 2013, n° 357839 358128 358234, Cons. 8 ; CE, 17 juin 2015, n°375853, Cons. 7 à 9 ; CE 22 octobre 2018, Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction, n°408943) Mais cette solution relativise comme beaucoup d’autres de la juridiction administrative la consistances du principe de participation. En effet ce principe a été lu par exemple comme n’impliquant pas par lui-même l’obligation de procéder à une information du public préalablement à l’autorisation d’extension d’une installation nucléaire de base (CE, 16 mars 2001,  collectif national stop melox, n° 212930). Ce principe n’impose pas plus en lui-même l’organisation d’une enquête publique ou que le public soit associé à la décision publique. Mais surtout on sait que le Conseil d’Etat a une lecture stricte du « projet » ayant une incidence importante sur l’environnement (Ce qui exclut de son champ d’application le contentieux des ZDE : CE 26 juin 2013, Cne de Roquerfère, n°360466 ; plus étrangement encore l’arrêté fixant les règles de balisage des éoliennes afin de garantir la sécurité de la circulation aérienne : CE 13 mars 2020, n° 425161). Et cette solution s’inscrit encore dans une logique qui consiste désormais à accepter les régularisations des vices de formes et même de ceux qui semblent pourtant méconnaître le principe de participation (CE 22 mars 2018, n°415852)… si bien que l’on se demande parfois si le principe en est encore un et si le recours a encore un intérêt ! Bien évident la sécurité juridique explique largement ces entorses à la participation. On constate en fait qu’après le mépris de ses représentants, le peuple doit compter désormais avec le mépris des juges … On finit par se demander si, à ainsi torturer la loi plus qu’il ne l’interprète, le Conseil d’Etat ne prend pas le risque d’alimenter la thèse de ceux qui a l’instar de Dominique Rousseau proposent désormais sans détour la suppression de la Haute juridiction administrative (Dominique Rousseau : « Pour déconfiner la France politiquement, il faut reconnaître la compétence des citoyens »). Concernant la portée du principe de non-régression issu de l’article L110-1 du code de l’environnement, il est de bon ton de rappeler qu’il est le pendant de l’effet cliquet en droit de l’environnement. Le principe de non-régression est une création doctrinale du professeur Prieur qu’il considère être « la conséquence du caractère finaliste du droit de l’environnement, qui vise non seulement à protéger l’environnement dans ses différentes composantes, mais également à l’améliorer, ce qui désigne une action vers plus de protection » (Prieur M. et Sozzo G. (dir.), La non-régression en droit de l’environnement, Bruylant, 2012,…

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17.12201717 décembre 2017

LE PRINCIPE DE NON REGRESSION N’EST PAS INVOCABLE CONTRE UNE DECISION INDIVIDUELLE

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Le tribunal administratif de La Réunion avait annulé en décembre 2016 le refus opposé par le maire de l’Etang‐Salé à l’aménagement d’un parc zoologique dans la forêt départementale sur le territoire de la commune de l’Etang‐Salé. Le refus de la commune était motivé par l’aggravation du risque incendie pour la forêt, surtout en période de sécheresse, par les difficultés de stationnement, particulièrement les week‐ends, et, enfin, par le risque d’évasion des oiseaux rapaces du parc. Le tribunal a toutefois considéré, en vertu du principe d’indépendance des législations, que ce dernier motif ne concernant que l’activité même du parc et non les aménagements soumis à l’autorisation d’urbanisme. Le même tribunal administratif vient de rejeter par deux jugements du 14 décembre 2017 (TA La Réunion, 14 décembre 2017, Association citoyenne de Saint-Pierre (ACSP) et autres, n°1401324 et n° 1500484) les recours de trois associations et d’une société contre un arrêté préfectoral en date du 8 avril 2014 autorisant l’exploitation d’un parc animalier dans la forêt de l’Etang-Salé. Ces trois associations locales de protection de la nature ou de l’environnement et une société concurrente avaient en effet contesté la légalité de l’autorisation d’exploitation accordée par le préfet de La Réunion sur la base d’un DDAE déposé au titre de  la  rubrique  n°  2140 de la nomenclature ICPE,  pour un nouveau parc animalier de 4,5 hectares permettant la présentation au public sur un parcours pédestre de deux kilomètres de 680 animaux sauvages, dont 350 oiseaux, 60 mammifères et 270 reptiles, et prévoyant notamment la présentation de rapaces en vols. Le Tribunal a tout d’abord écarté les contestations portées sur la composition du dossier de demande, et notamment de l’étude d’impact, estimant au contraire que celle-ci était suffisante, notamment pour apprécier les effets du projet en termes de trafic routier, analyser les impacts cumulés avec les projets connus, apprécier les risques de pollution des points d’eau situés à proximité et l’impact de la consommation d’eau quotidienne de l’installation sur les capacités des réseaux de distribution d’eau, analyser la richesse de la faune et de la flore du site, ou encore apprécier le risque d’évasion des animaux et notamment des rapaces prédateurs. Puis la juridiction a jugé au fond que les conditions d’exploitation du parc, compte des mesures prises, étaient suffisantes pour assurer la protection des intérêts auxquels elle était susceptible de porter atteinte, notamment la protection de la faune et de la flore locales, le risque d’évasion des animaux et en particulier des rapaces, ou encore la conservation des ressources hydrauliques, mais aussi le risque incendie et celui lié l’augmentation du trafic routier et en particulier le stationnement des véhicules. A cette occasion, le Tribunal administratif de La Réunion a jugé que le principe de non-régression de la protection de l’environnement n’était pas directement invocable contre  la décision d’autorisation d’exploitation d’une installation classée au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement afférente au parc. Au visa de l’article 110-1 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi du 8 août 2016, dans l’espèce n° n°1401324 on peut lire ce considérant : « que les dispositions précitées du 9° du II de l’article de l’article L. 110-1 du code de l’environnement énoncent un principe d’amélioration constante de la protection de l’environnement, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ; que si ce principe s’impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire, ces dispositions ne peuvent être utilement invoquées directement à l’encontre d’une décision non-réglementaire d’autorisation d’exploitation au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant ».     Ainsi la juridiction refuse une invocabilité directe du principe de non-régression. Cette solution trouve assurément un fondement solide tant dans le texte qui pose le principe que dans la lecture qu’en a fait le Conseil constitutionnel ou le Conseil d’Etat. En effet l’article L 110 l’article L. 110-1 du code de l’environnement, depuis l’intervention de la loi 2016-1087 du 8 août 2016 dite « pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysage », s’adresse bien au législateurs et au pouvoir réglementaire : « la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ». Quant au Conseil constitutionnel il a, pour sa part, reconnu une portée normative en ce qu’il« s’impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire » (décision n°2016-737 DC du 4 août 2016). Enfin par un arrêt du 8 décembre 2017 (n°404391 : cf. son commentaire par Maître Bécue sur ce même blog) destiné à être mentionnée aux Tables, le Conseil d’Etat supprime, sur le fondement du principe de non-régression du droit de l’environnement et en ces termes, une partie du contenu de la rubrique n°44 « Equipements sportifs, culturels ou de loisirs et aménagements associés » de la nomenclature déterminant les projets soumis à étude d’impact figurant en annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement : « Considérant qu’une réglementation soumettant certains types de projets à l’obligation de réaliser une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale alors qu’ils étaient auparavant au nombre de ceux devant faire l’objet d’une évaluation environnementale de façon systématique ne méconnaît pas, par là-même, le principe de non-régression de la protection de l’environnement énoncé au II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement dès lors que, dans les deux cas, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent faire l’objet, en application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, d’une évaluation environnementale ; qu’en revanche, une réglementation exemptant de toute évaluation environnementale un type de projets antérieurement soumis à l’obligation d’évaluation environnementale après un examen au cas par cas n’est conforme au principe de non-régression de la protection de l’environnement que si ce…

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