17.05201317 mai 2013

PPRT : nouveaux objectifs

Faisant suite au Plan de mobilisation pour la prévention des risques technologiques présenté par le gouvernement en réaction aux incidents survenus en début d’année dans une usine SEVESO seuil haut de Rouen, une circulaire ministérielle du 11 avril 2013 vient donner des instructions aux préfets visant à accélérer l’élaboration des Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT).   Tout d’abord, rappelons que c’est par la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages que l’obligation pour l’Etat de créer des PPRT a été instituée à l’article L. 515-15 du Code de l’environnement.   Comme l’indique fort pédagogiquement le ministère de l’environnement dans son « bilan des actions nationales 2012 de l’inspection des installations classées », ces plans ont pour vocation de rendre les sites industriels à risque (SEVESO) « compatibles avec leur  environnement par une réduction préalable du risque à la source (aux frais de l’exploitant du  site industriel) et par la mise en œuvre : –          de mesures « foncières » sur l’urbanisation existante, composées d’expropriations et  de droits à délaissement volontaire des biens ; –          de mesures « supplémentaires » de réduction du risque à la source proposées par l’exploitant allant au-delà des exigences règlementaires, lorsque leur mise en œuvre est moins coûteuse que les mesures foncières qu’elles permettent d’éviter ; –          de restrictions ou règles sur l’urbanisme futur, sur l’usage des bâtiments futurs, des voies de communication existantes ou futures, des équipements…, ainsi que des restrictions d’usage ou des règles de construction sur les futurs bâtiments édifiés à proximité du site industriel ; –          de travaux à mener sur les constructions existantes au voisinage du site industriel, pour en réduire la vulnérabilité, travaux dont le montant ne peut excéder 10% de la valeur vénale du bien ».   On comprend ainsi que ces PPRT ont une importance primordiale dans la prévention des risques technologiques et des catastrophes industrielles.   Or, pour un objectif fixé à 70% de PPRT approuvés pour la fin 2012, seuls 54% l’ont été, c’est à dire 218 PPRT sur les 404 prescrits.   C’est à ce retard que le plan de mobilisation pour la prévention des risques technologiques et la présente circulaire entendent remédier, tout en fixant des objectifs d’élaboration encore plus ambitieux.   En effet, la ministre de l’environnement demande aux préfets de fixer pour chaque région un planning d’approbation des PPRT qui permette que 75% des plans soient approuvés d’ici la fin de l’année 2013 et que 95% le soient avant la fin de l’année 2014.   Pour atteindre ces objectifs ambitieux, elle rappelle notamment les récentes modifications des modalités de financement des différentes mesures des PPRT, principale raison des blocages rencontrés lors de l’élaboration et l’approbation de ces plans : –          le financement des mesures foncières à part égal entre les collectivités territoriales, l’Etat et l’exploitant à défaut d’accord sur ce financement dans un délai d’un an suivant l’approbation du PPRT ; –          le crédit d’impôt de 40% du coût des travaux de renforcement des habitations prescrits aux riverains par le PPRT ; –          le financement complémentaire des travaux prescrits par le PPRT aux riverains par les collectivités et les industriels à l’origine des risques à hauteur de 25% chacun.   Cependant, il convient de noter que cette dernière modification n’est pas encore entrée en vigueur. En effet, bien que votée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, le Conseil Constitutionnel a censuré cette modification en demandant au gouvernement d’utiliser un vecteur législatif différent. La ministre s’engageant par cette circulaire à le faire dans les tous prochains mois, l’ont peut considérer cette modification comme acquise.    Ensuite, de façon plus concrète, la ministre de l’environnement ordonne la mise en place d’une « task force » au sein des directions départementales du territoire (DDT). Ainsi, une organisation provisoire devra être instituée au sein de chaque DDT et visera la montée en compétence des agents dédiés pour en faire des experts de la réalisation des PPRT et des démarches suivant leur approbation.   Ces agents seront mis au service de cette organisation pour une durée limitée à l’élaboration des PPRT de la région et leur mise en oeuvre, et devront pouvoir consacrer plus de 50% de leur temps aux PPRT, afin de monter en puissance techniquement pour les dossiers qui le nécessiteraient.   Enfin, pour assurer la bonne mise en œuvre des PPRT déjà approuvé, la ministre préconise la mise en place d’un dispositif d’accompagnement collectif pour le pré-financement et la réalisation effective des travaux de renforcement des habitations prescrits par un PPRT. Dans cette logique, elle recommande d’intégrer les aspects risques technologiques dans des programmes locaux de l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (ANAH) lorsque cela est opportun.   Si le Plan de mobilisation précité combiné à cette circulaire semble pouvoir faire espérer que les objectifs d’approbation des PPRT, il conviendra néanmoins de faire un premier bilan dès l’année prochaine.   Surtout cette marche forcée va conduire à adopter les plans les plus contestés et susciter un contentieux d’ores et déjà initié (PPRT: annulation d’un plan de prévention des risques ayant listé les immeubles devant être expropriés (TA Toulouse, 15 novembre 2012, n°121105)), même si la jurisprudence sur le sujet est encore confidentielle car demeurée au stade des Tribunaux administratifs.   Etienne POULIGUEN – Juriste (Green Law Avocat)    

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21.12201221 décembre 2012

PPRT: annulation d’un plan de prévention des risques ayant listé les immeubles devant être expropriés (TA Toulouse, 15 novembre 2012, n°121105)

Par un jugement du 15 novembre 2012, le Tribunal administratif de Toulouse a annulé un arrêté préfectoral approuvant un Plan de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) (121105 décision TA Toulouse PPRT dépôt ESSO). Cette décision, pionnière en la matière, se révèle être très éclairante concernant les dispositions relatives à l’élaboration des PPRT, et notamment celles ayant trait à la concertation, au contenu du dossier d’enquête publique, à l’avis motivé du commissaire enquêteur et à la délimitation des secteurs soumis à des risques importants à cinétique rapide présentant un danger très grave pour la vie humaine.   Aussi, de par les indications qu’elle apporte à la définition de l’objet de ces plans, elle nous rappelle combien les enjeux des PPRT sont importants.   Définition et difficultés de mise en œuvre des PPRT C’est par la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 « relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages » que l’obligation pour l’Etat de créer des PPRT a été instituée à l’article L. 515-15 du Code de l’environnement. Comme le note très justement le Tribunal administratif de Toulouse, un PPRT a pour objet « de limiter les effets d’accidents susceptibles de survenir dans une installation classée telle que mentionnée au IV de l’article L. 515-8 du code de l’environnement, en délimitant notamment autour de celle-ci un périmètre d’exposition aux risques dans lequel des règles spécifiques destinées à réduire, et non supprimer, l’effet de ces risques sur les personnes trouveront à s’appliquer ».   En 2003, on dénombrait 677 installations dites SEVESO seuil haut, et ce chiffre n’a quasiment pas évolué depuis. En revanche, l’estimation en 2003 aboutissant au chiffre de 200 PPRT nécessaires s’est trouvée être grandement erronée puisqu’aujourd’hui on considère que ce chiffre est de l’ordre de 418. Egalement, l’objectif ambitieux de la mise en œuvre de tous ces plans dans un délai de 5 ans à compter de l’adoption de la loi de 2003 s’est vite révélé irréalisable compte tenu du coût économique (et social) de ces plans.  En effet, ces plans doivent délimiter un périmètre d’exposition aux risques technologiques à l’intérieur duquel peuvent être instituées dans certaines zones prévues par l’article L. 515-16 du Code de l’environnement, des prescriptions relatives à la construction, à l’utilisation ou à l’exploitation d’ouvrages,  un droit de délaissement des bâtiments existants, un droit d’expropriation pour les communes à l’encontre des immeubles et droits réels immobiliers. Ces mesures foncières devant être financées par l’Etat, les collectivités territoriales et  l’exploitant, à des parts de contribution déterminées par convention négociée entre ces parties, il n’est pas rare qu’aucun accord ne soit trouvé, entrainant des retards dans la mise en œuvre des PPRT. Une circulaire du 03 mai 2007 de la Ministre de l’écologie adressée aux préfets tentait de résoudre ce problème en fixant la part de contribution de l’état entre 25 et 40 % du coût total des mesures foncières en fonction de certains critères. Cependant, le rapport du Sénat n°107 pour la période 2011-2012 note que seulement trois conventions de financement ont été signées fin 2011. Pour tenter de remédier à ce problème, la loi de finance pour 2012 (loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011) est venue prévoir expressément la part de contribution de chaque partie aux mesures foncières (un tiers du coût total).   En tout état de cause si l’absence de signature des conventions n’empêche pas l’approbation des PPRT, les réticences des collectivités et des exploitants à supporter la charge de ces plans expliquent sans aucun doute qu’au 30 juin 2012, sur les 418 à mettre en œuvre, 406 ont été prescrits mais seuls 182 ont été approuvés.   On rappellera enfin pour information que le PPRT doit aussi fixer des mesures de protection des populations face aux risques encourus (C. env., art. L.515-16, IV) qui sont prises en charges par les particuliers concernés. Même s’il est prévu que les travaux de protection prescrits par ces mesures ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n’excède pas 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien avant l’intervention de l’arrêté de prescription du plan (C. env., art. R.515-42), cette disposition est vécue comme injuste et inégale par les particuliers concernés. D’ailleurs, cette disposition a fait l’objet d’une Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) au motif qu’elle porterait « atteinte au principe constitutionnel d’égalité devant les charges publiques ainsi qu’au principe constitutionnel d’égalité, en ce qu’elles ne prévoient pas d’indemnisation pour le dommage résultant de l’obligation, pour les propriétaires riverains, de supporter la charge de mesures de protection des populations consistant en des travaux d’aménagement pouvant atteindre 10% de la valeur de leur bien et qui sont engendrées par l’activité de l’exploitant à l’origine du risque technologique » (TA Amiens, 23/06/2011, n°1001556). Cependant, le Conseil d’Etat n’a pas jugé bon de transmettre cette QPC au Conseil Constitutionnel (CE, 23/09/2011, n°350384).   Par conséquent, il devient évident que le coût des PPRT, que ce soit pour les riverains, les collectivités publiques ou les exploitants, soit l’une des principales motivations de contestation juridique et sociale de ces plans.   Pour autant, dans l’affaire ayant abouti à l’annulation du PPRT du dépôt ESSO à Toulouse, la question du coût des mesures du plan ne faisait pas partie de celles au centre des débats.     La question de la concertation des collectivités et des personnes intéressées à l’élaboration du PPRT   Un PPRT comportant des enjeux importants quant au devenir des zones habitées comprises dans son périmètre, il semblait normal que l’élaboration de ce genre de document fasse l’objet d’une concertation importante.   Ainsi, l’article L. 515-22 du Code de l’environnement prévoit expressément que :  « Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques technologiques dans les conditions prévues à l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme ».   En combinant cet article avec l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme, le Tribunal administratif de Toulouse aboutit très logiquement au principe selon lequel, en plus des exploitants à l’origine des installations à l’origine des risques…

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29.09201115 janvier 2012

QPC relative aux PPRT : Le Conseil d’Etat considère qu’il n’y a pas de rupture d’égalité devant les charges publiques

Nous l’avions déjà évoqué sur ce blog : la QPC était un instrument pertinent s’agissant de l’appréciation du dispositif PPRT à l’égard des propriétaires riverains d’installations Seveso (voir nos brèves ici et là ).  Néanmois, le Conseil d’Etat vient de refuser, par une décision du 23 septembre 2011, de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la rupture d’égalité des citoyens que pourrait créer l’élaboration et l’approbation des PRRT (CE, ss sect. 6 et 1, 23 septembre 2011, n°350384). Le rôle de filtre du Conseil d’Etat Dans cette espèce, la société AUTOIMPIANTI MARINI France avait soulevé, dans le cadre d’une requête en annulation d’un arrêté approuvant le plan de prévention des risques technologiques pour la société TOTAL GAZ, la question de la conformité des dispositions de l’article L. 515- 16 et L. 515-19 du Code de l’Environnement avec les droits et libertés garantis par la Constitution, et invoquait notamment la rupture d’égalité devant les charges publiques. La question ayant été transmise par le président du Tribunal administratif d’Amiens, la Haute juridiction administrative a alors opéré son rôle de filtre des QPC en appliquant les trois conditions nécessaires pour apprécier l’opportunité d’une transmission au Conseil Constitutionnel : – la ou les dispositions contestées doivent être applicables au litige en cours, – la ou les dispositions contestées ne doivent pas avoir déjà été déclarées conformes à la Constitution dans une décision du Conseil constitutionnel, – la question posée doit être nouvelle et présenter un caractère sérieux. Pas d’influence de l’article L. 515-9 du CE sur le litige en cours Le Conseil d’Etat a ici rapidement écarté la problématique soulevée au sujet de l’article L. 515-9 du Code de l’Environnement qui prévoit notamment la conclusion d’une convention entre l’Etat, les exploitants des installations classées concernées et les collectivités territoriales aux fins de fixer leur contribution respective relative au financement des mesures prescrites dans le cadre du PPRT. En effet, cette disposition était sans influence sur le litige en cours, à savoir l’appréciation de la validité du PPRT approuvé. En conséquence, et conformément aux exigences posées par les dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, le Conseil d’Etat a écarté la saisine du Conseil Constitutionnel concernant cette question. Absence de caractères nouveau et sérieux de la question posée selon le Conseil d’Etat Restait l’examen de l’article L. 515-16 du Code de l’Environnement, et plus précisément son alinéa IV qui permet de mettre à la charge des propriétaires, exploitants et utilisateurs riverains des mesures de protection des populations. La société AUTOIMPIANTI MARINI France soutenait que ces dispositions portent atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques mentionné à l’article 13 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen ainsi qu’au principe général d’égalité visé à son article 6. Néanmoins, la Haute juridiction administrative, après avoir pris le soin de rappeler l’existence de limites fixées par décret concernant ces mesures, la différence de situation entre l’exploitant de l’installation à l’origine du PPRT et les propriétaires riverains qui ne sont sollicités, s’agissant de la mise place de mesures de protection de la population, qu’à titre très subsidiaire, ainsi que l’existence d’avantages fiscaux et d’aides publiques, a jugé que les dispositions déférées n’étaient pas contraires  au principe d’égalité et d’égalité devant les charges publiques. En conséquence, les juges du Palais Royal ont estimé que la question posée ne présentait pas de caractère sérieux, n’était pas nouvelle et ne nécessitait donc pas d’être renvoyée au Conseil constitutionnel. Une telle solution comporte toutefois au moins une faiblesse dans le raisonnement : en effet, une analyse concrète des sujétions imposées au riverain montre qu’elles sont loin d’être négligeables ! Certes, le montant des travaux est limité, mais il s’agit d’une limite à 10% de la valeur de l’habitation, ce qui peut constituer une charge excessive pour certains propriétaires. D’autre part, faut il le rappeler (voir notre brève du 6 décembre 2010 sur la question), le crédit d’impôt a été réduit à 25%. Une décision prévisible de la Haute Juridiction Finalement, une telle solution ne surprend guère lorsque l’on connait la jurisprudence administrative en matière de rupture d’égalité devant les charges publiques. En effet, les juges réfutent systématiquement le moyen tiré d’une rupture d’égalité devant les charges publiques, notamment en matière de servitudes environnementales crées par exemple par les plans de prévention des risques naturels prévisibles ou s’agissant de l’institution de servitudes d’urbanismes prévues à l’article L. 160-5 du Code de l’Urbanisme. A ce titre, et pour la petite histoire, il est intéressant de noter que la société AUTOIMPIANTI MARINI France, demandeur à la question prioritaire de constitutionnalité au cas d’espèce, avait déjà tenté d’invoquer ce même principe de rupture d’égalité devant les charges publiques s’agissant du refus d’indemnisation qu’elle s’était vu opposé concernant des mesures d’éloignement adoptées dans le cadre d’un POS approuvé autour du site exploité par TOTAL GAZ…. La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 6 août 2010, avait ainsi jugé qu’aucune charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif de sécurité publique poursuivi n’était imposé à la requérante et qu’il n’existait pas de rupture d’égalité devant les charges publiques (CAA DOUAI, 6 août 2010, n°08DA01055, inédit). La voie de la question prioritaire de constitutionnalité n’aurait également pas eu de chances de prospérer puisque le Conseil d’Etat avait, dans un même temps, refusé la saisine du Conseil Constitutionnel s’agissant de la prétendue contrariété des servitudes de l’article L. 160-5 du Code de l’Urbanisme avec le principe d’égalité (CE, ss sect. 9 et 10, 16 juillet 2010, JurisData n° 2010-011682). Il faudra donc trouver un autre fondement pour s’attaquer à la charge financière des servitudes instaurées ou des mesures de protection imposées dans le cadre des PPRT, mais à coeur vaillant, rien d’impossible. Marie Letourmy Avocat au Barreau de Lille Green Law Avocat

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