14.10202114 octobre 2021

Climat : le TA de Paris ordonne au Gouvernement de réparer et prévenir le préjudice écologique

Par Clémence AUQUE, Juriste doctorante (Green Law Avocats) Par un jugement du 14 octobre 2021 (TA Paris, 4ème section, 1ère ch., 14 oct. 2021, n°1904967, 1904968, 1904972, 1904975/4-1), le Tribunal administratif de Paris ordonne à l’Etat « de prendre toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique et prévenir l’aggravation des dommages à hauteur de la part non compensée d’émissions de gaz à effet de serre au titre du premier budget carbone, soit 15 Mt CO²eq […] ». En mars 2019, plusieurs associations avaient introduit un recours indemnitaire devant le Tribunal administratif de Paris afin d’obtenir la condamnation de l’Etat à prendre les mesures nécessaires à la cessation et à la réparation du préjudice écologique aggravé par son inertie. Par un jugement avant-dire droit du 3 février 2021 (cf. notre commentaire), le Tribunal admettait déjà le préjudice écologique au nombre des préjudices réparables par le juge administratif sur le fondement des articles 1246, 1247 et 1249 du Code civil. Ainsi, le Tribunal jugeait l’Etat responsable du préjudice écologique causé par le non-respect des objectifs fixés par la France en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et ordonnait un supplément d’instruction pour « déterminer avec précision les mesures qui doivent être ordonnées à l’Etat » afin de réparer le préjudice écologique. Par son jugement du 14 octobre 2021, s’il constate que le préjudice écologique perdure à hauteur de 15 Mt CO²eq, le juge réitère sa précédente décision et ordonne « simplement » au Gouvernement, dans toute la latitude de son appréciation, de prendre les mesures nécessaires à la cessation rapide du préjudice écologique avant le 31 décembre 2022. Ce faisant, le Tribunal se garde encore de porter une quelconque appréciation sur la pertinence des mesures prises par l’Etat pour respecter les objectifs en matière d’émissions de gaz à effet de serre, lesquelles « expriment […] des choix relevant de la libre appréciation du Gouvernement » et suit en substance l’obligation faite au Gouvernement par le Conseil d’Etat dans son arrêt « Les amis de la Terre » de respecter les engagements environnementaux auxquels il souscrit (CE, 10 juil. 2017, « Association les Amis de la Terre France et autres », n°394254). Le Gouvernement dispose donc d’une nouvelle chance de respecter ses obligations, sans la menace d’une astreinte cette fois-ci. Si les modalités de réparation du préjudice écologique multifactoriel et diffus tiennent dans l’injonction faite aux pouvoirs publics de donner toute leur effectivité aux engagements environnementaux et au principe de prévention, la question des modalités d’évaluation et de réparation du préjudice écologique ponctuel, local et in fine explicable par une causalité plus circonscrite, reste en suspens (voir sur cette thématique AUQUE Clémence, « Responsabilité administrative et préjudice écologique », Mémoire de fin de cycle (mention droit public de l’environnement et de l’urbanisme), dir. MEUNIER Patrick., Lille, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales, sept. 2020). 

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14.09202114 septembre 2021

Centrale du Larivot : suspension de l’autorisation environnementale pour méconnaissance de la trajectoire climatique

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Le juge administratif nous a habitués ces 24 derniers mois à des décisions spectaculaires, rendue au nom de l’urgence climatique. Ainsi après avoir, en 2017, enjoint au Gouvernement d’élaborer des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et particules fines sous les valeurs limites, le Conseil d’État a constaté que celui-ci n’avait pas pris des mesures permettant d’assurer l’exécution complète de cette injonction pour les zones dans lesquelles un dépassement persistant demeurait observé et a prononcé à son encontre une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard jusqu’à la pleine exécution de son injonction (CE, Ass., 10 juillet 2020, Association Les amis de la Terre, n° 428409). Le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur une affaire portant sur le respect des engagements pris par l’État en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de l’accord de Paris (CE, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe et autre, n° 427301). Mais c’est encore le Tribunal administratif de Paris qui le 2 juillet dernier rend deux décisions spectaculaires (instances n°1920927 / 1921120 et n°2004241) en prononçant l’annulation « sèche » des permis d’un ensemble immobilier au-dessus du périphérique parisien sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et en considérant que l’ensemble immobilier en exposant ses occupants à une pollution atmosphérique porte atteinte à la salubrité publique. La même juridiction a également sanctionné l’insuffisance des politiques publiques en matière de lutte contre la pollution de l’air en reconnaissant la carence fautive de l’Etat en la matière (TA Paris, 4 juillet 2019, n°1709933, n°1810251, n°1814405). Le juge des référés du Tribunal administratif de la Guyane avait certainement à l’esprit ce courant jurisprudentiel lorsqu’il décidé de suspendre l’autorisation environnementale de la société EDF pour le projet de construction et d’exploitation d’une centrale électrique sur le territoire de la commune de Matoury au lieu-dit le Larivot. Cette nouvelle centrale est destinée à remplacer l’ancienne centrale électrique de Dégrad-des-Cannes qui, du fait de sa vétusté et de sa future non-conformité aux normes règlementaires, doit être mise à l’arrêt au plus tard le 31 décembre 2023. Par un arrêté du 22 octobre 2020, le préfet de la Guyane a donné son accord à la réalisation du projet mais ce projet a été attaqué en référé par les associations France Nature Environnement et Guyane Nature Environnement qui ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de la Guyane en vertu de l’article Article L554-12 du code de justice administrative. Il s’agit d’une procédure de référé dit semi-automatique où l’urgence à suspendre est présumée du fait d’un avis défavorable exprimé par le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête, à l’issue de la procédure d’enquête publique. Reste que le conseil d’Etat a interprété cette disposition législative comme réservant l’hypothèse où une considération d’intérêt public pourrait justifier malgré l’avis défavorable le maintien en vigueur de la décision attaquée (CE Sect. 16 avril 2012 Commune de Conflans-Sainte-Honorine et autres, req. n° 355792, Lebon 153). Or justement en l’espèce et en défense, l’Etat et EDF-PEI invoquaient l’intérêt général du projet qui s’inscrit dans le cadre d’une opération d’intérêt national ainsi qu’il est prévu par le décret n° 2016-1736 du 14 décembre 2016 et la sécurité d’approvisionnement électrique de la Guyane alors que l’ancienne centrale thermique ne pourra fonctionner au-delà du 31 décembre 2023. Mais pour le juge des référés du TA de Guyane (TA Guyane, ord. 27 juillet 2021, n°2100957), “alors que l’arrêté en cause prévoit en l’état que soient autorisées des émissions de gaz à effet de serre, l’intérêt général attaché à la sécurité d’approvisionnement électrique de la Guyane doit être mis en balance avec l’urgence écologique et climatique au nom de laquelle la politique énergétique nationale se donne pour objectifs, ainsi qu’il a été fixé par l’article L. 100-4 du code de l’énergie, de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 “. Et le juge d’en conclure : ” Par suite et eu égard à l’intérêt général global en lien avec l’urgence écologique et climatique, les défendeurs ne sont pas fondés à soutenir que la suspension de l’exécution de l’arrêté porterait à l’intérêt général propre à la sécurité d’approvisionnement électrique de la Guyane une atteinte d’une particulière gravité “ La présomption d’urgence confirmée, le juge retient un premier moyen en guise de doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée qui se réclame encore de la politique climatique, en relevant : « d’une part, l’Etat et l’opérateur font valoir le besoin qu’il y a de construire sans délai la nouvelle centrale pour assurer la suite de celle en service à Dégrad des Cannes, obsolète et fortement émettrice de gaz à effet de serre, qui sera arrêtée le 31 décembre 2023. Sur ce point, si le projet de la nouvelle centrale a été entériné en 2017 par la programmation prévisionnelle en électricité (PPE), il y a lieu cependant de relever que la vétusté de la centrale de Dégrad des Cannes connue de l’autorité et de l’énergéticien, aurait dû conduire à une anticipation plus en amont. D’autre part, le litige ne peut être examiné sans que soit évoquée l’urgence climatique globale dont la France a pris la mesure en fixant, par l’article L. 100-4 du code de l’énergie, des objectifs de réduction des émissions de gaz à effets de serre à – 40% en 2030 par rapport à l’année 1990 et de neutralité carbone en 2050. C’est ainsi que par une décision du 1er juillet 2021, Commune de Grande Synthe, le Conseil d’Etat a annulé le refus implicite du pouvoir réglementaire de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés à l’article L. 100-4…

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19.07202119 juillet 2021

Le Tribunal administratif de Paris ne manque pas d’air

Par Maître Lucas DERMENGHEM, Avocat Of Counsel, Green Law Avocats Dans le cadre de l’appel à projets « Réinventer Paris », la Mairie de Paris avait accordé deux permis de construire pour la réalisation de projets intitulés « Mille Arbres » et « Ville Multistrates » comprenant entres autres des logements, bureaux, commerces, un hôtel et des serres agricoles devant s’édifier à l’extrémité ouest de Paris, au niveau de la porte Maillot. La particularité de cet ensemble immobilier est qu’il devait prendre place sur une dalle devant elle-même être construite en surplomb du boulevard périphérique. Les permis de construire délivrés ont cependant été contestés devant le Tribunal administratif de Paris par une société propriétaire d’un terrain situé à proximité du projet et deux associations de défense de l’environnement. Le 2 juillet dernier, les premiers juges ont rendu deux décisions spectaculaires (instances n°1920927 / 1921120 et n°2004241) en prononçant l’annulation « sèche » des permis en litige sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, qui prévoit que « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Si cet article du code de l’urbanisme est fréquemment appliqué par les autorités compétentes en matière d’urbanisme pour refuser la délivrance d’autorisations ou par les juges saisis en cas de contentieux, les décisions des juges parisiens ont ceci de notable qu’elles retiennent (sans doute pour la première fois) l’existence d’un risque pesant sur la salubrité publiques compte-tenu de la pollution de l’air générée (et subie) par le projet immobilier. Tout d’abord, les décisions du Tribunal administratif de Paris constatent que les projets respectifs des deux permis de construire doivent prendre place dans un secteur déjà concerné par un niveau élevé de pollution de l’air. Cette pollution se caractérise par un taux élevé de particules fines et de dioxyde d’azote (NO2), au-dessus des valeurs limites fixées par le code l’environnement et des recommandations de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Ensuite, les premiers juges ont déduit de l’étude d’impact que le niveau de concentration du dioxyde d’azote demeurera toujours supérieur aux valeurs limites après la réalisation du projet dans son ensemble, et même en augmentation à plusieurs points de mesure situées aux alentours, du fait notamment de la construction de tunnels requise par l’ensemble immobilier. Et le tribunal de noter que des immeubles d’habitation, des bureaux et des établissements recevant du public (dont une résidence pour personnes âgées) sont situés à ces endroits. Il est également relevé que la crèche prévue par l’un des permis de construire sera située au-dessus de la future gare routière et exposée à des valeurs dépassant ou se rapprochant des valeurs seuils de référence. Les premiers juges estiment enfin que la mise en place de mesures permettant d’empêcher l’augmentation de la pollution (mur végétal notamment) sera efficace pour certains polluants mais générera une augmentation des concentrations de dioxyde d’azote à des endroits déjà très touchés. Pour les raisons précitées, le Tribunal administratif a considéré que les permis de construire querellés autorisent un ensemble immobilier portant atteinte à la salubrité publique, en méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Mais les décisions intéressent encore davantage en ce qu’elles refusent toute possibilité de régularisation du projet en vertu de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme qui, on le sait, est fréquemment appliqué par les juridictions. Pour rappel, cet article permet au juge saisi d’un recours contre une autorisation d’urbanisme et constatant l’existence d’un vice entachant d’illégalité cette autorisation, de surseoir à statuer dans l’attente de la régularisation du vice. En l’espèce, la régularisation de chacun des deux permis de construire est rejetée par la juridiction qui considère que cette démarche serait tout simplement impossible sauf à « changer la nature même du projet ». Le Tribunal note ainsi concernant l’un des deux permis de construire qu’une régularisation impliquerait que les modifications qui y seraient apportées entraînent une « diminution globale, pérenne et suffisamment certaine des niveaux de concentration des polluants dans l’air ambiant sur le terrain d’assiette même du projet, qui a vocation à accueillir des habitations et des bureaux, et dans les rues adjacentes, dans lesquelles sont situés des immeubles d’habitation et des établissements recevant du public, dont un établissement scolaire et une résidence pour personnes âgées, afin que l’implantation de l’immeuble projeté ne conduise pas, en raison des déplacements de la pollution qu’il entraîne, à un dépassement des seuils de concentration de dioxyde d’azote et de particules fines dans l’air ambiant. » Au final, l’annulation « sèche » des permis est perçue par le Tribunal administratif de Paris comme la seule décision viable en réponse aux recours intentés par les opposants. Il s’agit là de jugements particulièrement notables en ce qu’ils procèdent à l’annulation pure et simple d’autorisations d’urbanisme en tenant compte d’un motif de risque pour la salubrité publique (la pollution atmosphérique) sans doute jamais consacré auparavant au titre de l’article R. 111-2 Difficile de ne pas percevoir également entre les lignes de ces décisions une nouvelle condamnation, de la part des juges parisiens, de l’insuffisance des politiques publiques en matière de lutte contre la pollution de l’air, dans la continuité des décisions rendues le 4 juillet 2019 et reconnaissant la carence fautive de l’Etat en la matière (TA Paris, 4 juillet 2019, n°1709933, n°1810251, n°1814405).

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06.0720216 juillet 2021

Émissions de GES : le Conseil d’État enjoint au Gouvernement de prendre des mesures avant le 31 mars 2022

Par Maître David DEHARBE (Green Law Avocats) Le Conseil d’Etat avait admis, par un arrêt du 19 novembre 2020, le recours de la commune de Grande-Synthe contre l’inaction de l’Etat à respecter sa trajectoire de réduction des gaz à effet de serre (- 40% par rapport à 1990 d’ici 2030). Il a alors laissé au gouvernement un délai de 3 mois pour justifier que cette trajectoire de réduction des gaz à effet de serre pourra être respectée sans qu’il soit besoin de prendre des mesures supplémentaires. Le 22 février dernier, le gouvernement a adressé au Conseil d’Etat un mémoire dans lequel il affirme que les mesures prises sont suffisantes pour atteindre la trajectoire d’ici 2030. Le calendrier prévisionnel des suites à donner à cette décision était le suivant: Avril 2021 : ouverture de la phase d’instruction contradictoire ; Eté 2021 : Tenue d’une nouvelle audience publique au Conseil d’Etat en présence des parties ; Après l’été 2021 : Si le Conseil d’Etat ordonne des mesures supplémentaires, il réalisera un suivi de leur exécution selon le même processus (instruction contradictoire, nouvelle audience publique, possibilité d’une astreinte). À la suite de la transmission par le Gouvernement de nouveaux éléments, une nouvelle instruction contradictoire a été ouverte et une audience publique s’est tenue le 11 juin dernier au Conseil d’État. Finalement avec son arrêt en date du 1er juillet 2021 n° 427301 (Téléchargeable ici) le Conseil d’État fait droit aux demandes de la commune de Grande-Synthe et des associations en annulant le refus du Gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour atteindre l’objectif, issu de l’Accord de Paris, de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici à 2030. Selon la Haute juridiction on doit considérer d’une part que la baisse des émissions en 2019 est faible et que celle de 2020 n’est pas significative car l’activité économique a été réduite par la crise sanitaire et d’autre part que le respect de la trajectoire, qui prévoit notamment une baisse de 12 % des émissions pour la période 2024-2028, n’apparait pas atteignable si de nouvelles mesures ne sont pas adoptées rapidement. Plus précisément, le Conseil fait valoir s’agissant d’une baisse relative des gaz à effet de serre de 2019-2020 : Pour atteindre l’objectif de réduction issu de l’Accord de Paris, de -40% par rapport au niveau de 1990, le Gouvernement a adopté une trajectoire s’étendant sur 4 périodes (2015-2018, 2019-2023, 2024-2028et 2029-2033), chacune comportant des objectifs de réduction. Le niveau d’émissions mesuré en 2019 respecte l’objectif annuel fixé pour la période 2019-2023. Toutefois la baisse des émissions observée,de 0,9%,apparaît limitée par rapport aux objectifs de réduction visés pour la précédente période (2015-2018), qui étaient de 1,9% par an et par rapport aux objectifs fixés pour la période suivante (2024-2028), qui sont de 3% par an. Les données provisoires pour 2020 montrent une baisse sensible des émissions. Toutefois, cette diminution s’explique dans une large mesure par les effets du confinement sur l’activité et doit, ainsi que l’a notamment relevé le Haut conseil pour le climat (HCC), être regardée comme «transitoire» et «sujette à des rebonds» et elle ne permet pas, à elle seule, de garantir que la trajectoire fixée pour atteindre les objectifs de 2030 pourra être respectée. Plus précisément, le Conseil préconise des efforts supplémentaires nécessaires à court terme pour atteindre l’objectif de 12% de baisse des émissions entre 2024 et 2028 : La stratégie nationale prévoit une diminution des émissions de 12% pour la période 2024-2028 contre seulement 6% entre 2019 et 2023. Il ressort des différents éléments transmis, notamment des avis publiés entre 2019 et 2021 par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), le Conseil économique, social et environnemental (CESE)et le HCC, que cet objectif de réduction de 12% ne pourra être atteint si de nouvelles mesures ne sont pas adoptées à court terme. En outre l’accord entre le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne en avril 2021 a relevé l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 à 55% par rapport à leur niveau de 1990. Les mesures actuellement en vigueur ne permettent pas d’atteindre l’objectif de diminution de 40% des émissions de gaz à effet de serre fixé pour 2030,puisqu’il compte sur les mesures prévues parle projet de loi « climat et résilience » pour atteindre cet objectif. In fine, le Conseil d’État enjoint donc au Gouvernement de prendre des mesures supplémentaires d’ici le 31 mars 2022 pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici 2030.

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05.0620215 juin 2021

Inaction climatique : le Conseil d’Etat fixe son calendrier prévisionnel après les condamnations de l’Etat

Par Maître David Deharbe (GREEN LAW AVOCATS) Par un communiqué de presse du 22 février 2021, le Conseil d’Etat est venu dérouler les étapes du calendrier des suites qu’il réserve à ses décisions de juillet et novembre 2020 relatives à la pollution de l’air et à la réduction des gaz à effet de serre. Pour mémoire, dans la première affaire, le Conseil d’Etat, saisi par des associations et collectivités territoriales, avait ordonné, le 12 juillet 2017, au gouvernement d’élaborer des plans conformes à la directive du 21 mai 2008 sur la qualité de l’air afin de réduire les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) dans 13 zones en France. Le 10 juillet 2020, constatant que cette injonction n’avait pas été respectée dans 8 zones, la Haute juridiction a ordonné à l’Etat d’agir dans un délai de 6 mois, sous peine d’une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard. Le 25 janvier 2021, le ministère de la transition écologique a adressé un mémoire au Conseil d’Etat précisant les mesures prises en faveur de la qualité de l’air depuis le mois de juillet. Le calendrier prévisionnel des suites à donner à cette décision est le suivant : Début mars 2021 : analyse du mémoire transmis par le ministère de la transition écologique par la section du rapport et des études du Conseil d’Etat et transmission d’un avis à la section du contentieux répondant à la question suivante : « est-ce que le gouvernement a pris ou non les mesures nécessaires dans les 8 zones pour réduire les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) ? » ; Mi-mars 2021 : ouverture de la phase d’instruction contradictoire ; Eté 2021 : Tenue d’une nouvelle audience publique au Conseil d’Etat en présence des parties ; Après l’été 2021 : Si le Conseil d’Etat juge que le gouvernement n’a pas pris les mesures de lutte contre la pollution de l’air ordonnées et qu’il prend une décision sur le paiement de l’astreinte pour le premier semestre de retard (janvier-juillet 2021), le processus sera renouvelé tous les semestres jusqu’à ce qu’il juge que sa décision a été pleinement exécutée. Dans la seconde affaire, le Conseil d’Etat avait admis, par un arrêt du 19 novembre 2020, le recours de la commune de Grande-Synthe contre l’inaction de l’Etat à respecter sa trajectoire de réduction des gaz à effet de serre (- 40% par rapport à 1990 d’ici 2030). Il a alors laissé au gouvernement un délai de 3 mois pour justifier que cette trajectoire de réduction des gaz à effet de serre pourra être respectée sans qu’il soit besoin de prendre des mesures supplémentaires. Le 22 février dernier, le gouvernement a adressé au Conseil d’Etat un mémoire dans lequel il affirme que les mesures prises sont suffisantes pour atteindre la trajectoire d’ici 2030. Le calendrier prévisionnel des suites à donner à cette décision est le suivant: Avril 2021 : ouverture de la phase d’instruction contradictoire ; Eté 2021 : Tenue d’une nouvelle audience publique au Conseil d’Etat en présence des parties ; Après l’été 2021 : Si le Conseil d’Etat ordonne des mesures supplémentaires, il réalisera un suivi de leur exécution selon le même processus (instruction contradictoire, nouvelle audience publique, possibilité d’une astreinte). Remarquons par ailleurs que pour sa part et c’est une première, la Cour administrative d’appel de Paris vient d’ordonner une expertise dans un contentieux en réparation de la pollution de l’air pour carence fautive de l’Etat (CAA Paris, 11 mars 2021, n°19PA02868 ; BRIMO Sara, « Responsabilité – Changer d’air ? », AJDA, n°19, 31 mai 2019, p.1104). Si les juges du fond ont conclu à la faute de l’Etat en la matière, ils n’ont jamais admis le lien de causalité entre les pathologies des requérants et les carences étatiques (https://www.green-law-avocat.fr/air-toujours-des-declarations-de-carences-sans-condamnation-a-reparer/).

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