15.01201615 janvier 2016

Droit de préemption : attention à la rédaction des délégations de signature !

Par Me Marie-Coline Giorno (Green Law Avocat) Avant tout exercice du droit de préemption, il est nécessaire de s’assurer de la régularité des délégations éventuellement accordées pour l’exercice de ce droit. A cet égard, la Cour administrative de Bordeaux a, dans une décision du 17 décembre 2015, apporté des précisions extrêmement intéressantes quant à la rédaction des délégations relatives à l’exercice du droit de préemption (CAA Bordeaux, 17 décembre 2015, n°15BX02085-15BX02227). Les faits soumis à l’appréciation de la Cour administrative d’appel de Bordeaux étaient les suivants. La commune de Bordeaux avait, par un arrêté du 1er juillet 2013, exercé le droit de préemption urbain que lui avait délégué la communauté urbaine de Bordeaux sur un ancien site industriel. L’acquéreur évincé avait demandé l’annulation de cet arrêté. Le Tribunal administratif de Bordeaux avait fait droit à sa demande par un jugement n° 13603234 en date du 7 mai 2015 en concluant que M. X, adjoint au maire, n’était pas compétent pour signer la décision du 1er juillet 2013 « faute de disposer d’une délégation de signature incluant précisément le droit de préemption urbain ». La commune de Bordeaux avait alors relevé appel de ce jugement et demandé le sursis à exécution de ce jugement. Après avoir rapidement écarté un moyen tiré de l’insuffisante motivation du jugement, la Cour administrative d’appel s’est prononcée sur la question de savoir si l’auteur de la décision de préemption était compétent. La Cour a commencé par rappeler qu’aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : […] 15° D’exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l’article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal […] » La Cour a également précisé qu’en vertu de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation à des membres du conseil municipal. » En l’espèce, la Cour a constaté que le maire de la commune de Bordeaux avait donné délégation de signature à M. X, adjoint au maire et signataire de l’arrêté attaqué, à l’effet de signer « tous les actes relevant de son champ de délégation », à savoir les « finances et l’administration générale (notamment état civil, recensement, organisation des élections, cimetières, la gestion du patrimoine immobilier communal, les affaires juridiques et informatiques) ». [souligné par nos soins] Or, la Cour administrative d’appel considère à cet égard que : « Cette délégation ne mentionne pas l’exercice du droit de préemption, lequel ne constitue pas, contrairement à ce que soutient la commune, une modalité de gestion du patrimoine immobilier communal, mais un mode d’accroissement de ce patrimoine, soumis au demeurant, compte tenu de l’atteinte qu’il porte aux libertés individuelles, à une procédure spéciale qui encadre ses conditions d’exercice et justifie qu’en cas de délégation consentie pour l’exercice de ce droit, il en soit fait mention expresse dans la décision. » [souligné par nos soins] En conséquence, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a confirmé le jugement du tribunal administratif de Bordeaux ayant annulé la décision de préemption. Il convient de relever que, dans cette même affaire, le Conseil d’Etat avait déjà donné son avis sur cette question dans le cadre de son office de juge de cassation en matière de référé. Un référé-suspension avait, parallèlement à la procédure au fond, été introduit par l’acheteur évincé devant le Juge des référés du Tribunal administratif de Bordeaux. Celui-ci avait rejeté la demande de suspension et l’acheteur évincé avait alors formé un pourvoi en cassation. Aux termes d’une décision du 2 juin 2014, le Conseil d’Etat avait fait droit à la demande de cassation et, décidant de régler l’affaire au titre des référés, avait suspendu l’exécution de la décision de préemption. Il avait notamment précisé au sein de sa décision que, parmi tous les moyens invoqués, un seul était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : celui de l’incompétence du signataire. Le Conseil d’Etat avait ainsi estimé que : « Le moyen invoqué par M. C…et tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté du 1er juillet 2013, faute de disposer d’une délégation de signature incluant le droit de préemption urbain, paraît, au vu des pièces versées au dossier en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige. » (Conseil d’État, 1ère sous-section jugeant seule, 2 juin 2014, n°373687). Il résulte de ce qui précède que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux était prévisible au regard de la position adoptée par le Conseil d’Etat. Il est assez intéressant de relever que la Cour administrative d’appel semble même être allée encore plus loin que le Conseil d’Etat dans son appréciation des délégations de signature concernant le droit de préemption. En effet, à aucun moment dans sa décision, le Conseil d’Etat n’a exigé qu’en cas de délégation consentie pour l’exercice de ce droit, il en soit fait mention expresse dans la décision. Le Conseil d’Etat se bornait à constater qu’en l’espèce la délégation de signature n’incluait pas le droit de préemption urbain. Cela pouvait sous-entendre que le droit de préemption ne relevait pas « la gestion du patrimoine immobilier communal ». En exigeant la mention expresse du droit de préemption dans la délégation, la Cour administrative d’appel paraît donc avoir été encore plus loin que le Conseil d’Etat…

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24.06201424 juin 2014

Les sites pollués auront enfin une autre « ALUR » … si les décrets sortent des tuyaux !

La loi ALUR (L. n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) est entrée en vigueur le 27 mars 2014. Cette loi, visant à favoriser l’accès au logement, vient réformer le droit des sites et sols pollués afin d’encourager la reconversion des friches industrielles. Cette réforme est le volet le moins médiatique de la loi mais d’une importance majeure. Rappelons tout d’abord que le gouvernement avait hésité à insérer dans le projet de loi ALUR initial, présenté en première lecture à l’Assemblée nationale, ces dispositions sur les sols pollués. Finalement, ces dispositions sont réapparues dans le texte grâce à l’amendement du sénateur M. Vanderendonck qui insère un article 84 bis au sein du projet de texte. L’article 173 de cette loi présente donc un certains nombres d’innovations destinées à clarifier le devenir des friches industrielles. Une localisation précise des sols pollués Le législateur, afin d’améliorer l’information des citoyens en matière environnementale, qui depuis l’adoption de la charte de l’environnement en 2005 est une obligation constitutionnelle, impose à l’Etat de délimiter précisément la localisation des sites pollués. A cette fin, sont créés des secteurs d’information sur les sols « qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution justifie (…) la réalisation d’études des sols et de mesures de gestion de la pollution ». La vocation de ces secteurs est donc de permettre la localisation des terrains sur lesquels une étude sol et l’adoption de mesures de gestion de la pollution sont requises. Ils sont arrêtés par le représentant de l’Etat dans le département après avoir recueilli l’avis des maires des communes ou des présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant compétence en matière d’urbanisme, sur le territoire desquels sont situés les projets de secteur. Les propriétaires des terrains sont informés des projets. Concrètement, ces secteurs se matérialisent par des documents graphiques annexés aux documents d’urbanisme (PLU, carte communale…). Au-delà de cette obligation, l’Etat doit cartographier les anciens « sites industriels et activités de services ». Dans le cadre de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, celui-ci doit mentionner si le terrain est répertorié sur ces cartes. Cette localisation des sols pollués donne lieu à une extension de l’obligation d’information précontractuelle. Il est logique, voir même normal, de voir cette obligation, bien connue en matière de vente, étendue à la cession des sites pollués afin d’avertir l’acquéreur de certains dangers découlant des pollutions. Lors d’une vente ou de la mise en location d’un terrain se situant au sein d’un secteur d’information, le vendeur ou le bailleur est tenu d’informer par écrit l’acquéreur ou le locataire de cette localisation. C’est l’acte de vente ou de location qui atteste de l’accomplissement de cette formalité. Le législateur transpose le régime de droit commun de l’obligation précontractuelle pesant sur le vendeur à la cession des sites pollués puisque si cette formalité n’a pas été accomplie et qu’une pollution est constatée rendant le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, l’acquéreur ou le locataire peut, dans un délai de 2 ans à compter de la découverte de la pollution demander, soit la résolution du contrat, soit la restitution d’une partie du prix, soit la réduction du loyer. L’acquéreur peut aussi demander la réhabilitation du terrain aux frais du vendeur si le coût n’est pas disproportionné au prix de vente ! La même obligation d’information pèse sur le vendeur en matière d’installation classée pour la protection de l’environnement (Cf. la nouvelle rédaction du dernier alinéa de l’article 514-20 Code de l’environnement). Consécration du tiers payeur ? La loi ALUR rompt avec l’interprétation stricte du principe du pollueur payeur. Ce principe, à l’origine économique (issu de la théorie des externalités de l’économiste Arthur Cecil Pigou), consiste en la prise en charge du dommage écologique par le pollueur. Or, cette loi insère un nouvel article L 512-21 du code de l’environnement qui permet à un tiers intéressé de se substituer à l’exploitant pour réaliser les travaux de réhabilitation du terrain lors de la cessation d’activité d’une ICPE. Jusqu’à cette réforme, l’exploitant propriétaire pouvait céder son terrain à un tiers acceptant de prendre à sa charge les frais de dépollution. Or, cette convention n’était pas opposable à l’administration. Cette disposition rend opposable à l’administration le contrat conclu entre le l’exploitant et le tiers intéressé puisque celui-ci est placé sous le contrôle de l’administration. Le représentant de l’Etat dans le département doit donner son accord pour que le tiers puisse se substituer à l’exploitant. Le tiers doit définir l’usage envisagé sur le terrain et présenter un mémoire de réhabilitation afin d’assurer la compatibilité entre l’usage futur envisagé et l’état des sols. L’Etat se prononce sur l’usage et peut prescrire des mesures. La loi impose que le tiers doit disposer de capacités techniques et de garanties financières suffisantes pour réaliser les travaux. Cependant, en cas de défaillance du tiers, l’exploitant reste débiteur de l’obligation de remise en état du site. L’avènement d’un véritable droit des sites et sols pollués Le nouvel article L 556-3 du Code de l’environnement vient clarifier l’articulation entre la police des ICPE et la police des sites et sols pollués en instaurant une hiérarchie des responsables de la réhabilitation d’un site pollué. Pour les sols dont la pollution a pour origine une activité mentionnée à l’article L 165-2 du code de l’environnement, une ICPE ou une installation nucléaire de base, les débiteurs de premier rang de la réhabilitation du site sont : le dernier exploitant ou, le tiers intéressé ou le maître d’ouvrage. En revanche, pour les sols pollués par une autre origine que celles citées précédemment, c’est le producteur des déchets qui est le débiteur de premier rang de l’obligation de réhabilitation du site. En l’absence du débiteur de premier rang, c’est le propriétaire du terrain qui est responsable de la réhabilitation à condition que celui-ci ait fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à cette pollution. Le législateur étend ici à tous les sites pollués la jurisprudence du Conseil d’état en matière de déchets[1]. Cette solution rompt avec la jurisprudence traditionnelle…

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