Le Conseil d'étatDans une décision récemment rendue en matière de permis éoliens (CE, 1er mars 2013, n° 350306, Fritot et autres c. / Ventis), le Conseil d’Etat a précisé de manière fort intéressante le régime de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme,  lequel prévoit la possibilité pour le juge administratif d’annuler partiellement une autorisation d’urbanisme lorsqu’il constate que seule une partie de celle-ci est illégale.

Lou DELDIQUE, élève-avocate, en explicite les principaux apports.

En effet, la portée de l’article L600-5 du Code de l’urbanisme demeurait jusqu’à présent relativement incertaine : dans la mesure où la possibilité d’annuler partiellement un permis de construire avait déjà été consacrée antérieurement par la jurisprudence administrative sous réserve que le projet soit matériellement divisible, on pouvait légitimement se demander si l’article L. 600-5 se contentait de valider cette règle prétorienne, ou s’il permettait  au contraire au juge de procéder à l’annulation partielle d’un permis de construire indivisible.

C’est la seconde hypothèse que le Conseil d’Etat consacre dans son très pédagogique arrêt du 1er mars 2013, marquant ainsi une extension des pouvoirs du juge administratif en matière d’urbanisme (I), mais aussi un coup d’arrêt aux interprétations divergentes que les cours administratives d’appel avaient pu faire de cette disposition (II).

 

Un permis indivisible peut désormais faire l’objet d’une annulation conditionnelle

Des particuliers contestaient deux arrêtés par lesquels le préfet de la Manche avait autorisé

– la construction de six éoliennes, d’une part,

– et d’une éolienne et d’un poste de livraison, d’autre part.

Le tribunal administratif de Caen leur avait partiellement donné raison en annulant le second permis uniquement en tant qu’il autorisait la construction du poste de livraison à moins de 500 mètres d’un édifice inscrit au titre des monuments historiques.

Par un arrêt du 22 avril 2011 (CAA Nantes, 22 avril 2011, n° 10NT00113), la Cour administrative d’appel de Nantes a rejeté la requête d’appel et confirmé ce jugement. Elle a ainsi, au visa de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, jugé que le projet étant divisible, il pouvait par conséquent faire l’objet d’une annulation partielle.

Ce faisant, la cour a donc fait prévaloir la première interprétation possible de l’article L. 600-5  et apprécié son applicabilité au regard du critère classique de la divisibilité matérielle des constructions. Or c’est là qu’elle commet, selon le Conseil d’Etat, une erreur de droit.

 

En effet, la Haute Juridiction a sanctionné le raisonnement de la cour en donnant un véritable « mode d’emploi » de l’article L. 600-5 : l’arrêt du 1er mars 2013 distingue ainsi deux régimes d’annulation partielle.

 

  • D’une part, en cas de divisibilité des éléments du projet de construction, c’est la théorie traditionnelle  qui s’applique.

Le Conseil d’Etat reprend ici la définition de la divisibilité du projet donnée par l’arrêt Commune de Grenoble (CE, 17 juillet 2009, n° 301615) : un projet est ainsi divisible lorsque les éléments de l’ensemble immobilier projeté auraient pu faire l’objet de permis de construire distincts en raison de leur « vocation fonctionnelle autonome ».

 

  • D’autre part, et c’est là que réside toute la portée de la décision commentée, lorsque le permis est indivisible, l’article L. 600-5 permet également son annulation partielle, mais sous réserve que deux conditions soient remplies :l’illégalité entachant le permis ne doit affecter qu’une « partie identifiable » de ce dernier, et elle doit pouvoir être régularisée par un arrêté modificatif de l’autorité compétente.

C’est donc un raisonnement en deux temps qui s’impose au juge administratif, lequel doit d’abord déterminer si le projet est divisible ou non, puis, si tel n’est pas le cas, apprécier l’applicabilité de l’article L. 600-5.

 

Enfin, la décision répond à l’une des préoccupations de la doctrine concernant la mise en œuvre de la régularisation du permis de construire initial (P. DURAND, « L’annulation partielle des autorisations d’urbanisme : cinq année d’application de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme », AJDA 2012, p. 129).

Il avait en effet été remarqué qu’étant donné que c’est au pétitionnaire qu’il incombe d’introduire la demande de permis modificatif,  il était possible qu’un acte illégal demeure à l’issue de la procédure si ce dernier restait inactif. L’arrêt du 1er mars 2013 « Fritot et autres c. / Ventis » précise utilement que le juge peut assortir sa décision d’un délai pour que le pétitionnaire saisisse l’autorité compétente d’une demande de permis modificatif. L’acte illégal ne peut donc subsister qu’un temps limité.

 

Cette dernière partie du considérant de principe renoue en fait avec le rapport Pelletier qui était  à l’origine de l’adoption de l’article L. 600-5. Le groupe de travail faisait ainsi état de la nécessité de « reconnaître au juge administratif la faculté de moduler, dans certains cas, les effets de l’annulation qu’il prononce », pour « limiter les conséquences résultant de l’illégalité d’une autorisation » et renforcer la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme (Rapport Pelletier,Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, p. 59).

Ce même rapport distinguait deux hypothèses : celle d’une annulation partielle (qui reprend la théorie du permis divisible), et celle d’une annulation conditionnelle. Cette dernière était proposée au législateur en ces termes : « le groupe de travail a estimé qu’il serait souhaitable que le juge puisse décider que l’annulation prononcée ne produira ses effets qu’à défaut de régularisation, dans le délai imparti par lui, étant précisé que, jusqu’à l’intervention de cette régularisation, l’autorisation illégale serait provisoirement suspendue. » (Rapport Pelletier, op. cit.)

 

Or, le régime d’annulation de l’article L. 600-5 que définit le Conseil d’Etat dans la décision commentée consiste en une annulation conditionnelle du permis de construire (Concl. X. de Lesquen, CE, 1er mars 2013, n° 350306, non publiées) : la Haute Juridiction ne donne en effet pas directement au juge le pouvoir de corriger la décision attaquée, mais celui, plus subtil,  de moduler les effets de son annulation dans le temps, s’inscrivant ainsi dans la tendance jurisprudentielle qui consiste à atténuer les conséquences de l’annulation rétroactive des actes administratifs (CE, 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis ; CE, 27 juillet 2001, n° 222509, Titran).

Toutefois, ce n’est pas à l’administration que le juge enjoint de régulariser l’autorisation, mais bien au pétitionnaire. Et c’est là que le délai prévu par le Conseil d’Etat prend tout son sens : l’annulation est simplement différée, le temps que le pétitionnaire (conformément à ce qui est prévu par l’article L. 600-5) introduise une demande de permis modificatif.

L’annulation partielle doit donc en réalité être davantage interprétée comme une annulation conditionnelle. On ne peut que regretter que le Conseil d’Etat n’ait pas repris ce vocable, qui aurait permis de clarifier la distinction posée avec la théorie de la divisibilité du permis.

 

 

Une nouvelle orientation jurisprudentielle

Alors que rien ne l’obligeait à se prononcer de manière aussi détaillée sur l’articulation des deux régimes d’annulation partielle, le Conseil d’Etat a saisi l’occasion que lui offrait l’affaire « Fritot et autres c. / Ventis »  pour clarifier sa jurisprudence antérieure, mais aussi pour mettre un terme aux divergences des Cours.

Ainsi, les Cours administratives d’appel avaient dans un premier temps semblé pencher pour une interprétation « classique » de l’article L. 600-5 en l’appliquant au regard du traditionnel critère de la divisibilité matérielles des constructions (P. DURAND, op. cit.).

Toutefois, dans une décision de février 2011, « SNC Hôtel de la Bretonnerie » (CE, 23 février 2011, n° 325179), le Conseil d’Etat avait dégagé une interprétation qui allait au-delà de cette hypothèse, et qui préfigurait déjà la décision commentée ici : dans le cas d’un projet indivisible, la Haute Juridiction avait jugé qu’en procédant à l’annulation partielle d’une décision au seul motif que son illégalité était susceptible d’être régularisée par l’autorité compétente, la cour administrative d’appel n’avait pas commis d’erreur de droit.

Il est particulièrement intéressant de constater que dans cette affaire, la Cour avait bien précisé que l’illégalité entachant la décision pouvait affecter celle-ci « dans sa totalité » (CAA Paris, 4 décembre 2008, n°07PA03606), et que le Conseil d’Etat n’avait pas infirmé ce point.

Pour la première fois donc, le critère de la divisibilité du projet de construction est abandonné, au profit de celui de la possibilité pour l’auteur de l’acte de corriger l’illégalité constatée. On a ainsi pu écrire que cet arrêt soumettait l’annulation partielle prévue par l’article L. 600-5 à « la possibilité pour l’auteur de l’autorisation d’urbanisme litigieuse de corriger l’illégalité dont celle-ci est entachée constitue la seule condition pour que le juge prononce son annulation partielle, indépendamment de la gravité ou de la nature de cette illégalité » (A. PERRIN, « L’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme », Droit Administratif n°5, mai 2011, comm. 54).

Or la décision du 1er mars 2013 revient justement sur cette jurisprudence pour imposer une interprétation plus restrictive (et plus conforme au texte) de l’article L. 600-5. En effet, ainsi qu’on l’a exposé supra, il n’y a plus une, mais deux conditions à remplir pour pouvoir procéder à une annulation partielle. La première d’entre elles étant la possibilité pour le juge de circonscrire l’illégalité à une partie identifiable du projet, il faut nécessairement en déduire qu’un projet entaché d’une irrégularité l’affectant dans son ensemble ne pourra pas faire l’objet d’une annulation partielle, même si ladite irrégularité est régularisable par l’octroi d’un permis modificatif. C’est notamment ce qui ressort des conclusions du rapporteur public.

Il convient également de préciser qu’alors que les cours administratives d’appel avaient proposé des interprétations divergentes de la décision SNC Hôtel de la Bretonnerie, le Conseil d’Etat entend écarter celles qui s’écartent trop de la loi, et unifier la jurisprudence.

Ainsi, d’une part, le Conseil d’Etat rejette  l’interprétation qui consistait à confondre les deux régimes et à faire de la divisibilité du projet le critère d’applicabilité de l’article L. 600-5 (CAA Lyon ; 16 octobre 2012, n°12LY00608 ; CAA Lyon, 10 avril 2012, n°11LY00191 ; CAA Nantes, CAA Nantes, 22 avril 2011, n°10NT00113).

 

Mais d’autre part, il met aussi un frein à l’interprétation trop extensive des dispositions de l’article L. 600-5 qu’il avait lui-même initiée dans l’arrêt SNC Hôtel de la Bretonnerie, et que certaines cours, à l’instar de celles de Douai et de Marseille, ont ensuite  systématisée. Ces deux juridictions soumettaient en effet expressément l’annulation partielle d’un permis à l’unique condition que le permis soit susceptible d’être purgé de son illégalité par la délivrance d’un permis modificatif (Concl. X. de Lesquen, CE, 1er mars 2013, n°350306, non publiées).

En définitive, très peu de décisions proposaient une lecture conforme au revirement de jurisprudence que marque la décision Fritot et autres c/ Ventis (CAA Nantes, 13 juillet 2012, n°11NT00006 ; CAA Paris, 16 décembre 2010, n°08PA0172), en restreignant  l’annulation partielle d’un projet indivisible au cas où l’illégalité n’affectait qu’une partie de celui-ci.

Par conséquent, dans sa décision Fritot et autres c. / Ventis, le Conseil d’Etat se livre à une synthèse de la jurisprudence en matière d’annulation partielle : la première partie du raisonnement, on l’a dit,  reprend l’enseignement de l’arrêt Commune de Grenoble, tandis que la seconde revient sur celui de l’arrêt SNC Hôtel de la Bretonnerie. La Haute Juridiction pose dès lors la dernière pièce du puzzle : après avoir traité les deux possibilités d’annulation partielle séparément, elle précise leur articulation.

 

Reste à savoir ce que décidera la cour administrative de Nantes, devant laquelle l’affaire est aujourd’hui renvoyée : dans la mesure où elle avait jugé dans sa première décision que le point de livraison et l’éolienne faisant l’objet du permis litigieux étaient des constructions distinctes, on peut supposer qu’elle s’arrêtera à la première étape du raisonnement et appliquera le régime découlant de la divisibilité matérielle du projet pour procéder à une annulation partielle, et non à une annulation conditionnelle.